Особенности реализации долговой политики субъектами российской федерации. Долговая устойчивость российских регионов: общая оценка и адекватность регулирования Долговая политика субъекта рф

Каждый из субъектов РФ в пределах предоставленных ему федеральным законодательством полномочий самостоятельно решает вопрос о целесообразности использования того или иного источника привлечения средств, о месте бюджетных кредитов в финансировании расходов бюджета. По этой причине наблюдаются достаточно большие различия в политике государственного кредитования, проводимой на уровне территорий. Однако можно выделить отдельные моменты и тенденции, присущие большинству субъектов РФ.

К таким особенностям, в частности, относится важная роль, которую государственные займы играют в формировании финансовых ресурсов бюджетов субъектов РФ. Тем более что ряд субъектов РФ продолжает сводить свои бюджеты с дефицитом. Субъекты РФ также нуждаются в средствах для рефинансирования ранее образовавшейся задолженности.

Совокупность долговых обязательств субъекта РФ образует государственный долг субъекта РФ. Этот долг полностью обеспечивается всем находящимся в собственности субъекта РФ имуществом, составляющим казну субъекта РФ. Долговые обязательства субъекта РФ могут существовать в форме:

Кредитных соглашений и договоров;

Государственных займов субъектов РФ, осуществляемых путем выпуска ценных бумаг субъекта РФ;

Договоров и соглашений о получении субъектом РФ бюджетных кредитов от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

Договоров о предоставлении государственных гарантий субъекта РФ;

Соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени субъекта РФ, о пролонгации и реструктуризации долговых обязательств субъекта РФ прошлых лет.

Иные формы долговых обязательств субъекта РФ не предусмотрены, а потому они неправомерны.

Государственный долг субъектов РФ складывается из:

1) основной номинальной суммы долга по ценным бумагам субъектов РФ;

2) объема основного долга по кредитам, полученным субъектом РФ;

3) объема основного долга по бюджетным ссудам и бюджетным кредитам, полученным субъектом РФ от бюджетов других уровней;

4) объема обязательств по гарантиям, предоставленным субъектам РФ.

Законодательные и исполнительные органы власти субъекта РФ используют все полномочия по формированию доходов регионального бюджета для погашения долговых обязательств и обслуживания долга.

В соответствии с Законом от 15.04.1993 г. № 4807-1 «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов…», субъекты РФ получили право заимствовать средства из иных бюджетов, у коммерческих банков или выпускать займы на инвестиционные цели. Этот же Закон предусматривал, что максимальный размер соотношения общей суммы займов, кредитов, иных долговых обязательств соответствующего бюджета и объема его расходов будет установлен дополнительно. Такое требование вполне оправдано, поскольку опыт развитых стран Запада дает нам многочисленные примеры банкротства отдельных территорий, в том числе и таких крупных городов, как Нью-Йорк. Однако длительное время заемная деятельность территорий в пределах нашего государства законодательно не ограничивалась.

Бюджетный кодекс ввел следующие ограничения:

Предельный объем государственного долга субъекта РФ не должен превышать объем доходов соответствующего бюджета без учета финансовой помощи из бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

Предельный объем расходов на обслуживание долга государственного субъекта РФ не должен превышать 15% объема расходов его бюджета.

Если при исполнении бюджета субъекта РФ нарушаются требования, регулирующие предельные объемы расходов на обслуживание и погашение государственного долга, и субъект РФ не в состоянии обеспечить обслуживание и погашение своих долговых обязательств, БК РФ допускает применение следующих мер:

Назначение проверки исполнения бюджета субъекта РФ;

Передачу исполнения бюджета субъекта РФ под контроль Минфина РФ;

Принятие других мер, предусмотренных бюджетным законодательством.

Регистрация ценных бумаг субъектов РФ и муниципалитетов регулируется Постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2000 г. № 754 «О государственной регистрации нормативных правовых актов, содержащих условия эмиссии ценных бумаг субъектов РФ или муниципальных ценных бумаг, и об отчетах о проведенной эмиссии.

Для регистрации всех ценных бумаг необходимо представить в Минфин РФ: заявление, условия выпуска ценных бумаг, копию закона субъекта или решения органа местного самоуправления о бюджете на соответствующий год, данные о величине и структуре долга субъекта РФ; данные дыне о выполнении эмитентов ограничений, установленных бюджетным законодательством по величине долга и дефицита бюджета; наличии просроченной задолженности.

Минюст РФ 21 мая 2001 г. № 2718 утвердил «Стандарты раскрытия информации о ценных бумагах субъектов РФ или муниципальных ценных бумаг, содержащейся в решении о выпуске ценных бумаг субъектов РФ или муниципальных ценных бумаг и в отчете об итогах эмиссии этих ценных бумаг». Помимо раскрытия информации, предусмотренной Законом РФ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» стандарты требуют раскрытия информации, содержащейся в решении о выпуске путем распространения данных на сервере в Internet, ее предоставления Генеральному агенту по размещению ценных бумаг.

Еще одной особенностью государственного кредита на уровне субъектов РФ является низкая финансовая дисциплина субъектов и неудовлетворительная работа их финансовых органов.

Типичным нарушением является также то, что показатели объемов государственного долга субъектов Федерации и муниципальных образований существенно расходятся с данными, представленными местными финансовыми органами. Причины расхождений по отдельным видам долговых инструментов обусловлены включением в структуру и объем государственного долга задолженности по некапитализированным процентам, купонным выплатам и другим аналогичным видам задолженности, связанной с обслуживанием государственного долга.

Механизм взаимодействия различных уровней власти в сфере долговой политики во многом определяется типом государственного устройства страны и сложившейся в ней моделью бюджетной и финансовой системы. В государствах с федеративным устройством ключевую роль играет принцип разграничения ответственности, согласно которому федеральное правительство не несет ответственности за обслуживание и погашение долга субъекта Федерации и, соответственно, последний не отвечает по обязательствам иных субъектов Федерации и государства в целом.

Этот принцип обычно закрепляется законодательно, что по сути дела должно означать полную юридическую ответственность администрации субъекта Федерации перед кредиторами. Однако, как свидетельствует мировая и отечественная практика государственных заимствований, формальное провозглашение ответственности далеко не всегда сопровождается соответствующей реальной ответственностью региональных администраций за проводимую на субфедеральном уровне долговую политику.

Как известно, долги образуют соответствующие органы власти и управления, а расплачиваться по ним, в конечном счете, приходится населению, что может выражаться в чрезмерном налоговом обременении или сокращении доступности основных социально значимых услуг. Когда это затрагивает коренные интересы граждан страны, федеральные власти, как правило, не могут оставаться безучастными и вынуждены принимать часть ответственности на себя.

Такое положение не случайно. Требование полной юридической ответственности должника оправдано лишь тогда, когда: во-первых, заемщик юридически и финансово самостоятелен в принятии решений по осуществлению заимствований и управлению долгом; во-вторых, четко специфицированы права собственности экономических агентов и существует реальная возможность и необходимые механизмы для обращения взыскания на доходы или иное имущество должника в том случае, если он не выполнит принятые на себя обязательства. Применение указанных положений по отношению к субъектам Федерации как должникам наталкивается на ряд объективных и субъективных препятствий.

Во-первых, в отличие от органов власти федерального уровня региональные администрации не могут непосредственно воздействовать на макроэкономические условия, в том числе на основные кредитно-денежные индикаторы, формирующие среду рыночных заимствований. Они, как правило, лишены возможности прибегнуть к эмиссии кредитных ресурсов как крайнему способу покрытия долга.

Во-вторых, субфедеральные образования располагают гораздо более ограниченным по сравнению с федеральными заемщиками кругом налоговых и иных финансовых и материальных источников, которые могли бы быть использованы для обслуживания и погашения долговых обязательств. Особенную остроту эта проблема приобретает в регионах с узкой отраслевой специализацией, где пополнение бюджета территорий практически полностью зависит от налоговых платежей одного или нескольких крупных налогоплательщиков. В случае их банкротства может резко сократиться доходная база бюджета, что неизбежно приведет к осложнению проблемы обслуживания накопленной задолженности региональной администрации.

В-третьих, в проведении долговой политики субфедеральные образования во многом зависят от действующего федерального законодательства. Осуществляя прямое или косвенное регулирование основных параметров их долга, федеральные власти тем самым становятся соответчиками по долговым обязательствам Федерации.

Взаимосвязь между национальным долгом и долгом субъектов Федерации проявляется как на этапе осуществления заимствований, так при непосредственном выполнении долговых обязательств. На первом этапе наиболее наглядно ее можно наблюдать в процессе рыночного размещения займов, где взаимосвязь между субфедеральным и федеральным долгом может реализовываться в двух основных формах:

Опосредованно, через влияние параметров долга на конъюнктуру денежного и финансового рынков, а, следовательно, и на общие условия заимствования и инвестирования денежных средств;

Напрямую, через конкуренцию на рынке государственных долговых инструментов различного статуса.

На этапе выполнения долговых обязательств указанная взаимосвязь реализуется прежде всего в распределении ответственности (формальной и реальной) за выполнение обязательств по обслуживанию и погашению долга. Причем именно критерий распределения бремени ответственности зачастую является основополагающим при установлении прав и границ заимствований для каждого уровня государственной власти.

Долговая политика рассматривается как совокупность мероприятий по управлению долговыми обязательствами, привлечению государственных заимствований в целях обеспечения финансовыми ресурсами расходных обязательств, их обслуживанию, рефинансированию и погашению не только целого государства, но и субъекта в частности. Она формирует идеологию управления государственными заимствованиями, определяет стратегию и тактику управления государственным долгом и основные направления органов власти по их реализации. В данной главе мы предпримем попытку охарактеризовать и проанализировать основные критерии для оценки долговой политики РФ и ее субъектов.

Эффективность долговой политики субъекта РФ в целом понимается как эффективность использования финансовых ресурсов и управления государственным долгом региона. Управление государственным долгом представляет собой системный непрерывный процесс отбора форм заимствований органами государственной власти путем привлечения, обслуживания и погашения долговых обязательств в целях формирования и структурирования оптимального долгового портфеля на основе оценки рискованности, цены и сроков заимствований долговых обязательств.

Эффективное управление государственным долгом предполагает:

Создание прозрачной системы с использованием четких процедур и механизмов;

Публичное раскрытие информации о долговой политике как страны в целом, так и региона в частности.

В условиях чрезвычайной закредитованности и долговой зависимости регионов необходима новая модель управления государственным долгом. На заседании экспертно-консультативной группы Счетной палаты РФ (02.09.2011) отмечалось, что Правительству России следует определить реальные и действительные инструменты контроля за растущим государственным долгом. 2013 г. можно смело назвать годом аудита эффективности долговой политики регионов. Однако для определения реального положения дел в данной сфере целесообразно использовать соответствующие критерии управления государственным долгом субъекта РФ.

Разработанная методика оценки эффективности долговой политики РФ включает оценку двух групп критериев:

Количественные;

Качественные.

В рамках данной работы представлена модель качественной оценки эффективности долговой политики по шести критериальным показателям.

Критерий I. Соблюдение требований бюджетного законодательства и региональной нормативно-правовой базы в отношении проводимых операций по управлению государственным долгом.

1. Статья 106 Бюджетного кодекса РФ гласит, что предельный объем заимствований субъектов Российской Федерации, муниципальных заимствований в текущем финансовом году не должен превышать сумму, направляемую в текущем финансовом году на финансирование дефицита соответствующего бюджета и погашение долговых обязательств соответствующего бюджета.

2. Статья 107 бюджетного кодекса РФ определяет, что предельный объем государственного долга субъекта РФ не должен превышать утвержденный общий годовой объем доходов бюджета субъекта РФ без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений.

3. Статья 111 Бюджетного кодекса РФ гласит: предельный объем расходов на обслуживание государственного долга субъекта Российской Федерации или муниципального долга в очередном финансовом году (и плановом периоде), утвержденный законом (решением) о соответствующем бюджете, по данным отчета об исполнении соответствующего бюджета за отчетный финансовый год не должен превышать 15% объема расходов соответствующего бюджета, за исключением объема расходов, которые осуществляются за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

4. Статья 112.1 Бюджетного кодекса РФ 15 определяет, что под объемом (размером) просроченной задолженности по долговым обязательствам понимается суммарный объем не исполненных в установленный срок долговых обязательств, срок исполнения которых наступил, включая объем обязательств по возврату суммы займа (кредита), по уплате процентов на сумму займа (кредита), иных платежей, предусмотренных условиями займа, соглашениями, заключенными от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования. В объем просроченной задолженности субъекта РФ также включается суммы неустойки (штрафов, пеней) и процентов, начисленных за просрочку исполнения долговых обязательств.

Требования Бюджетного кодекса Российской Федерации в части ограничения параметров государственного внутреннего долга области, расходов на его обслуживание и дефицита бюджета, как показывает анализ (в соответствии с приказом Минфина России от 03.12.2010 552 "О порядке осуществления мониторинга и оценки качества управления региональными финансами" 16), соблюдаются. Существующие бюджетные ограничения нельзя назвать в достаточной мере полными и обеспечивающими эффективный контроль за уровнем кредитного риска региона. Это было фактически подтверждено в период кризиса: ряд регионов РФ избежали дефолта только благодаря вмешательству федерального центра.

В связи с этим предложены дополнительные критерии качественной долговой политики РФ.

Критерий II. Введение субъектом РФ собственных ограничений (показателей, нормативов).

Разработка и внедрение в практику управления региональными финансами современных методов управления рисками в сфере долговой политики стало одной из важнейших целей программ реформирования системы региональных финансов, реализуемых в рамках сотрудничества Российской Федерации и Международного банка реконструкции и развития.

Законодательными актами отдельных субъектов РФ определены собственные ограничения:

Мурманской областью предусмотрено планирование при составлении проекта областного бюджета на очередной финансовый год и на плановый период объема государственного долга, не превышающего 50% от общего годового объема доходов областного бюджета, без учета безвозмездных поступлений;

Правительством Республики Марий Эл также установлен экономически безопасный уровень величины государственного долга на уровне, не превышающем 40-45% доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений;

В Вологодской области при расчете объема планируемых долговых обязательств показатель доходов бюджета за вычетом планируемого объема безвозмездных поступлений составляет 0.7 или 70%.

Однако данная практика не является повсеместной. Причем, настораживает, что дополнительные ограничения не вводят регионы с наибольшими долговыми проблемами. Ярким примером данной ситуации является и наш регион.

Критерий III. Проведение мониторинга государственного долга субъекта РФ.

Проведение такого мониторинга в целях корректировки долговой политики и экономической политики региона и государства вцелом может быть возложено на специализированную структуру в финансовом органе. Причем мониторинг госдолга базируется на разработанной системе оценочных показателей - критериев эффективности долговой политики РФ. По мнению многих авторитетных экономистов, процедура мониторинга госдолга региона должна стать неотъемлемым элементом бюджетного планирования.

Критерий IV. Наличие методики расчета долговой нагрузки на бюджет субъекта РФ.

Из-за отсутствия системного подхода к решению проблемы управления рисками чрезмерно растущий государственный долг становится трудноуправляемым, а процентные платежи влияют на увеличение дефицита бюджета. В настоящее время регионы ориентируются исключительно на требования бюджетного законодательства и параметры оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти. Дополнительные параметры руководство для себя устанавливать не спешит.

Критерий V. Открытость сведений о состоянии государственного долга субъекта РФ путем регулярной (ежегодно на начало и конец бюджетного года) публикации информации об объеме, структуре долга, сроках погашения и процентных ставках, стоимости обслуживания государственного долга субъекта РФ.

Недостаточный уровень транспарентности региональной долговой политики повышает риск нецелевого использования займов и снижает доверие к региональным заимствованиям со стороны потенциальных инвесторов. Следовательно, уменьшается возможность привлечения в регион инвестиций.

Транспарентность долговой политики следует понимать как:

Возможность широкой общественности иметь доступ к сведениям о состоянии долга, структуре заимствований;

Открытость информации о долге для общественного внимания и контроля.

Эта транспарентность обеспечивается реализацией органами власти и управления субъекта Федерации активной информационной политики и разработкой стандартов раскрытия информации. Представление прозрачной и достоверной информации о долговой политике - необходимое условие обеспечения эффективного и устойчивого управления региональными финансами. Основой процесса достижения этой цели должны стать требования к публичному раскрытию информации о планах, условиях и результатах субфедеральных заимствований. Открытая информация о состоянии долга субъектов РФ, планах и результатах управления им должна быть достоверной, понятной, своевременной и полной. В ее получении заинтересованы не только органы, осуществляющие управление субфедеральными финансами, но и граждане, инвесторы, кредиторы, другие субъекты хозяйственной деятельности.

гарантирует большую информационную прозрачность должника;

Позволяет проводить мониторинг его финансового положения;

Раскрывает существующие долговые инструменты;

Позволяет судить об инвестиционных возможностях в конкретном регионе.

Существует статистически значимая зависимость кредитного рейтинга и рисков, связанных о приобретением обязательств данного региона, влияющая на рыночный уровень процентных ставок по этим обязательствам. Субъекты РФ вправе осуществлять внешние облигационные займы при условии получения рейтингов от не менее чем двух ведущих международных рейтинговых агентств.

Результатом эффективной долговой политики является повышение кредитного рейтинга РФ.

Экономическая логика, лежащая в основе предложенной модели, заключается в следующем. Каждому критерию присваивается сумма баллов в зависимости от соответствия предъявляемым требованиям к долговой политике субъекта РФ.

Если в субъекте РФ установленные элементы присутствуют и бюджетные ограничения соблюдаются, то критерию присваивается 1 балл. При отсутствии соответствующих элементов или несоблюдении нормативных требований присваивается баллов. Учитывая сложность формирования критерия «Соблюдение требований бюджетного законодательства и региональной нормативно-правовой базы», состоящего из четырех показателей, суммарное его максимальное положительное значение составляет 1 балл (по 0,25 балла за соблюдение каждого из требований Бюджетного кодекса РФ).

Следующим шагом в рамках разработанной методики является суммирование полученных баллов и присвоение качественного уровня эффективности долговой политики региона: высокий, средний или низкий.

Низкий уровень связан с риском дефолта по обязательствам и требует принятия безотлагательных мер, направленных на улучшение показателей в соответствии с установленными нормами, обоснования и выработки шагов по приведению показателей в соответствие с установленными ограничениями в краткосрочной перспективе.

Для поддержания финансовой стабильности страны целесообразно придерживаться взвешенных стратегий управления долгом и наилучшей практики по управлению рисками, осуществлять правильную политику раскрытия данных.

Эффективность проводимой долговой политики субъекта РФ определяется снижением государственного долга, что позволяет значительно уменьшить расходы на его обслуживание и направить сэкономленные денежные средства на развитие.

Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже

Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.

Размещено на http://www.allbest.ru/

Долговая устойчивость российских регионов: общая оценка и адекватность регулирования

Солдаткин Сергей Николаевич

Актуальность статьи заключается в том, что органы власти субъектов РФ, в целях укрепления финансовой самостоятельности регионов, поиска средств на реализацию региональных социальных программ, программ модернизации и инноваций, вынуждены проводить активную долговую политику. Вместе с тем, такая политика приводит к накоплению рядом регионов значительных объемов государственных долговых обязательств, существенному росту долговой нагрузки на бюджет субъекта РФ, нарушению параметров долговой устойчивости. Дана авторская трактовка понятия «долговая устойчивость субъекта РФ». Проведенное сопоставление объемов и динамики долговых обязательств субъектов РФ с обеспеченностью расходов субъектов РФ собственными доходами позволило выявить периоды активизации долговой активности субъектов РФ. Также установлена обратная зависимость между абсолютным приростом государственного долга субъектов РФ и обеспеченностью расходов субъектов РФ собственными доходами. Дана оценка масштабов нарушения региональными властями российского бюджетного законодательства в отношении соблюдения нормативов долговой нагрузки на бюджет субъекта РФ. Сделан вывод о нерациональности сложившейся структуры долговых обязательств субъектов РФ в плане обеспечения долговой устойчивости субъектов. Высказан ряд сомнений в адекватности предлагаемого Минфином России механизма повышения долговой устойчивости регионов и ужесточения ответственности региональных властей за проводимую долговую политику, поскольку не исчерпаны все возможности действующего механизма долговое обязательство россия государственный

Ключевые слова: заимствования, заемно-долговая деятельность регионов, долговая политика, долговая устойчивость

The relevance of the article is because the authorities of the constituent entities of the Russian Federation have to pursue an active debt policy in order to strengthen the financial autonomy of the regions, search funds for the implementation of regional social programs, programs of modernization and innovation. However, this policy leads to the significant accumulation of public debts by a number of regions, major increase in the debt burden on the budget of the constituent entity of the Russian Federation, violation of debt sustainability parameters. The author"s interpretation of "debt sustainability of the constituent entity of the Russian Federation" concept is given. The performed comparison of the amounts and dynamics of the debt for the constituent entities with these entities" security costs by their own income let us highlight the periods of intensifying debt activity of the constituent entities of the Russian Federation. The inverse relation between absolute growth of the public debt of the constituent entities of the Russian Federation and entities" security costs by their own income is also established. The range assessment of violation of Russian budget legislation by the regional authorities with respect to regulatory compliance of debt burden on the budget of the constituent entity of the Russian Federation is given. The conclusion on irrationality of the current debt structure of the constituent entities of the Russian Federation in ensuring entities" debt sustainability is made. A number of doubts concerning the adequacy of mechanism (proposed by the Ministry of Finance of the Russian Federation) that improves debt sustainability of regions and upgrades the penalties of regional authorities for its debt policies were expressed. This is because all the possibilities of operating mechanism were not implemented

Keywords: borrowing, region borrow-debt activity, debt policy, debt

Введение

Необходимость укрепления финансовой самостоятельности регионов, поиска средств на реализацию региональных социальных программ, программ модернизации и инноваций оставляет по-прежнему актуальной для органов власти субъектов Российской Федерации (далее - субъект РФ) дальнейшую активизацию заёмно-долговой деятельности. В этой связи требуется объективная оценка взвешенности и эффективности проводимой на региональном уровне государственной долговой политики, в том числе с точки зрения обеспечения долговой устойчивости субъекта РФ.

По мнению Минфина России, существует ряд «перекосов» в структуре задолженности субъектов РФ, свидетельствующих о просчетах в проведении регионами заемной политики и вызывающих необходимость разработки и реализации комплекса мер по повышению ответственности субъектов в части проведения «разумной» заемной/долговой политики: приближение накопленных долговых обязательств отдельных регионов к объему их годовых доходов, преобладание краткосрочных обязательств, неравномерность графика погашения долга, наличие значительного объема обязательств перед федеральным бюджетом .

Достаточно позднее (6 февраля 2017 г.) опубликование Минфином России Основных направлений государственной долговой политики Российской Федерации на 2017-2019 гг. вызвано, на наш взгляд, необходимостью тщательной проработки ведомством принципиального отношения федерального центра к проводимой в последние годы субъектами РФ политике заимствований и четкого формулирования намерений в области ужесточения мер, обеспечивающих долговую устойчивость субъектов. Для того, чтобы окончательно убедиться в правильности предлагаемых в данном документе мер, Минфину России надо было дождаться результатов заемно-долговой деятельности регионов за 2016 г. В результате в документе сформулированы более жесткие бюджетные ограничения на осуществление субъектами РФ заемно-долговой деятельности.

для объективной оценки степени долгового обременения субъектов РФ и адекватности предлагаемых новаций в области регулирования долговой устойчивости субъектов РФ представляется целесообразным выявить факторы, способствовавшие в последние годы активизации заемно-долговой деятельности российских регионов.

Долговая устойчивость как индикатор рациональности заемно-долговой деятельности органов власти субъекта РФ

Стоит заметить, что четкое и однозначное толкование термина «долговая устойчивость субъекта РФ» в российском бюджетном законодательстве отсутствует. В Бюджетном кодексе РФ данный термин, в отличие, например, от «долговой ответственности субъекта РФ» даже не упоминается. Несмотря на это термин «долговая устойчивость субъекта РФ (региона)» активно используется Минфином России и другими федеральными ведомствами в ряде официальных документов и отчетов .

В многочисленных публикациях последних лет по проблемам оценки и регулирования долговой устойчивости субъектов РФ (регионов), авторы, как правило, избегают выяснения сути термина .

Галухин А.В. использует категорию «долговая устойчивость бюджетов регионов», под которой понимает такое состояние государственных финансов субъекта федерации, при котором долговая нагрузка на бюджет и социально-экономическое развитие территории не превышает законодательно закрепленных нормативов, а осуществляемые органами власти региона заимствования строятся исходя из оптимальности структуры и эффективности их использования .

Нами предлагается использовать понятие «долговая устойчивость субъекта РФ», понимая под этим такое состояние бюджетной системы субъекта РФ, при котором долговая нагрузка на бюджет и экономику субъекта не превышает определённых нормативов, а заемная деятельность субъекта строится исходя из необходимости поддержания сбалансированности и устойчивости бюджета субъекта, оптимальной структуры долговых инструментов и максимального использования их возможностей. При этом сбалансированность и устойчивость бюджета субъекта РФ предполагает недопущение несвоевременного исполнения долговых обязательств и их реструктуризации.

Основным нормативом долговой нагрузки на бюджет субъекта РФ, регламентируемым российским бюджетным законодательством, на наш взгляд, является предельный объем государственного долга субъекта к объему собственных доходов бюджета субъекта (то есть доходов без учета безвозмездных поступлений). По сути дела действует два значения норматива: 100% для обычных субъектов и 50% для высокодотационных субъектов. При этом до 1 января 2018 г. эти значения могут быть превышены в части получения субъектом РФ бюджетных кредитов .

Официальных нормативов долговой нагрузки на экономику нет. На наш взгляд, в этом случае долговую устойчивость субъекта РФ можно оценивать путем сопоставления размера государственного долга субъекта по состоянию на конец года с объемом валового регионального продукта, произведенного субъектом за год.

Необходимо разработать отдельную методику оценки долговой устойчивости субъекта РФ. Одним из аспектов методики должен стать анализ распределения совокупного долга региона на долг субъекта как такового и долг муниципальных образований субъекта .

В табл. 1 проанализирована динамика государственных долговых обязательств субъектов РФ.

Таким образом, в 2006-2016 гг. объемы консолидированного и государственного долга субъектов РФ стабильно увеличивались. При этом рос удельный вес государственного долга субъектов РФ в структуре консолидированного долга субъектов РФ: 75,7% по состоянию на начало 2006 г. до 87,1% на начало 2016 г.

Таблица 1

Сопоставление объемов и динамики долговых обязательств субъектов РФ с обеспеченностью расходов субъектов РФ собственными доходами за 2006-2016 гг.

Обеспеченность расходов собст-венными доходами консолидирован-ных бюджетов субъектов РФ, процентов	Консоли-дирован-ный долг субъектов РФ, млрд. руб.	Госдолг субъек-тов РФ, млрд. руб.	Удельный вес госдолга в консолидиро-ванном долге субъектов РФ, процентов	Абсолютный прирост госдолга субъектов РФ к предыдущему году, млрд. руб.

Данные о ежегодных абсолютных приростах государственного долга субъектов РФ позволяют визуально выявить два периода активизации долговой активности субъектов РФ: в 2008-2010 гг. и в 2012-2015 гг. Очевидно, что первый период активизации стал следствием общего экономического кризиса в России 2008 г.

Активизация заёмно-долговой деятельности российских регионов в 2012-2015 гг., на наш взгляд, объясняется тем, что на фоне опережающего роста расходов региональных бюджетов по сравнению с их собственными доходами органы власти большинства субъектов РФ вынуждены были активно наращивать свои долговые обязательства для финансирования социально-экономического развития регионов, в частности, реализации пакета «майских» указов Президента России.

Именно в этот период наметился существенный рост абсолютных и относительных размеров государственных долговых обязательств (см. табл. 1): за 4 года прирост долговых обязательств составил 1 146,8 млрд руб., или 57,6% общего прироста за 11 лет (1 991,2 млрд руб.). В 2013 г. и 2014 г. были отмечены абсолютные максимумы образования долговых обязательств - 386,1 и 352,0 млрд руб. соответственно. При этом простое сопоставление данных свидетельствует об обратной зависимости между абсолютным приростом государственного долга субъектов РФ и обеспеченностью расходов субъектов РФ собственными доходами: абсолютный максимум прироста долга (386,1 млрд руб.) в 2013 г. соответствовал абсолютному минимуму обеспеченности (83,5%).

Отрицательные последствия наращивания регионами долговых обязательств проявляься, в частности, в существенном увеличении бюджетных расходов на обслуживание и погашение долга. На 1 января 2016 г. по данным Минфина России среднее значение показателя «доля расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ в общей сумме расходов бюджета субъекта РФ» по всем субъектам составило 2,3%, причем у 16 из 83 субъектов показатель превышал 5%. Несмотря на то, что Бюджетный кодекс РФ допускает для данного показателя пороговое значение в размере 15%, практика показывает, что проблемы с обслуживанием долга у субъектов-заемщиков возникают при весьма низких значениях данного соотношения .

На фоне имеющихся сегодня проблем с пополнением доходной части большинства региональных бюджетов существенный рост расходов на обслуживание долговых обязательств несет в себе риск увеличения несбалансированности региональных бюджетов, нарастания бюджетной напряженности, снижении бюджетной устойчивости и экономической безопасности регионов, а, следовательно, государства в целом.

В таблице 2 проиллюстрирована динамика приближения накопленных долговых обязательств регионов к объему их собственных доходов, по которой можно судить о масштабах нарушения региональными властями субъектов бюджетного законодательства. Для этого использованы данные авторитетного российского агентства РИА Рейтинг (http://riarating.ru ) о рейтинге субъектов РФ по уровню долговой нагрузки. Уровень государственной долговой нагрузки региона в отчетном году определяется как отношение объема государственного долга субъекта РФ на 1 января следующего за отчетным года к собственным доходам бюджета субъекта РФ в отчетном году (к доходам бюджета субъекта РФ без учета безвозмездных поступлений).

Таблица 2

Группировка субъектов РФ по уровню государственной долговой нагрузки в 2010-2015 гг.

по субъектам РФ, процентов

Показатели

Число субъектов РФ, всего
из них с долговой нагрузкой, процентов: 0,00 (долг отсутствует) более 100,01
Величина максимальной долговой нагрузки, процентов

Число субъектов РФ с долговой нагрузкой в пределах среднего размера

Как видно из табл. 2, в 2010-2016 гг. долговые обязательства полностью отсутствовали только у 1-2 субъектов РФ (2010 г. - Ямало-Ненецкий АО, 2011-2013 гг. - Ненецкий АО, 2014 г. - Ненецкий АО и Сахалинская область, 2015-2016 гг. - г. Севастополь и Сахалинская область).

Все остальные субъекты РФ постепенно «скатывались» в долговую яму: если в 2010 г. уровень долговой нагрузки в диапазоне 0,01-50,00% был отмечен у 57 субъектов, 50,01-100,0% - у 22 субъектов, и только 2 субъекта превысили предельную ному в 100% (Республика Северная Осетия - Алания и Республика Мордовия), то в 2015 г. картина кардинально изменилась: только 26 субъектов попали в диапазон 0,01-50,00% (более чем двукратное снижение количества субъектов), 43 субъекта - в диапазон 50,01-100,0% (почти двукратное увеличение). Субъектов, нарушающих бюджетное законодательство (долговая нагрузка превышает 100%), стало уже 14. При этом величина максимальной долговой нагрузки за данный период увеличилась с 125,5% до 182,5% (в обоих случаях - Республика Мордовия).

Стоит заметить, что фактически число регионов-нарушителей значительно больше, так как для высокодотационных регионов долговая нагрузка не должна превышать 50%.

В 2016 г. наметилось небольшое снижение средней долговой нагрузки по всем субъектам РФ до уровня 2013-2014 гг., но самым значимым событием, на наш взгляд, стал выход сразу 6 субъектов РФ из критической зоны (долговая нагрузка превышает 100%).

Наконец, число субъектов РФ с долговой нагрузкой в пределах среднего размера по всем субъектам РФ, имеющим государственный долг, в 2012-2014 гг. неуклонно сокращалось: в 2012 г. - 27 из 82 субъектов (каждый третий), а в 2014 г. - уже только 20 из 83 субъектов (каждый четвертый). Ситуация несколько улучшилась в 2015-2016 гг. При этом сама величина средней долговой нагрузки на бюджеты в целом по субъектам РФ неуклонно увеличивалась до 2016 г.

Стоит заметить, что сам факт превышения субъектом РФ предельного бюджетного норматива долговой нагрузки на начало финансового года ещё не является однозначным свидетельством предбанкротного состояния субъекта. Помимо абсолютного размера долга надо всегда учитывать его временную структуру, а также соотношение требуемых в определенные отрезки времени выплат по долгам и возможностей бюджета субъекта. Более того, как свидетельствует сложившаяся практика, именно в конце года ряд субъектов РФ осуществляют значительные заимствования, что сразу же отражается на уровне их долговой нагрузки .

Наиболее значимым источником финансирования дефицита региональных бюджетов сегодня остаются прямые государственные заимствования субъекта РФ в форме эмиссии облигаций внутреннего государственного займа и получения кредитных ресурсов. В табл. 3 представлена количественная и качественная характеристика различных форм государственного долга субъектов РФ в динамике. Данные по отчетному году приведены по состоянию на 1 января года, следующего за отчетным.

Таблица 3

Характеристика состава и структуры государственных долговых обязательств субъектов РФ за 2010-2016 гг. (основной долг)

Показатели

Государственный долг субъектов РФ, млрд. руб. То же, процентов
в т. ч. по формам долга:
1. Государственные ценные бумаги субъектов РФ, млрд. руб. Удельный вес, процентов
2. Банковские кредиты, млрд. руб. Удельный вес, процентов
3. Бюджетные кредиты, млрд. руб. Удельный вес, процентов
4. Государственные гарантии субъектов РФ, млрд. руб. Удельный вес, процентов
5. Иные обязательства, млрд. руб. Удельный вес, процентов

Как видно из данных табл. 3, динамика изменения абсолютных значений по отдельным формам долга в 2010-2016 гг. оказалась весьма различной: если в целом совокупный объем государственного долга субъектов РФ вырос с 1 096,0 до 2 353,2 млрд. руб., или в 2,1 раза, то долговые обязательства по государственным ценным бумагам субъектов РФ - в 1,1 раза, по банковским кредитам - в 3,5 раза, по бюджетным кредитам - в 2,9 раза, по иным долговым обязательствам - в 42 раза, а по государственным гарантиям субъектов РФ произошло снижение в 1,3 раза.

В результате изменилась структура долга субъектов РФ: если в 2010 г. на долю государственных ценных бумаг субъектов РФ в общем объеме долга приходилось 37,1%, а на кредиты в целом - 52,2%, то в 2016 г. доля ценных бумаг сократилась почти вдвое (19,4%), а на долю кредитов пришлось уже 76,5%. Доля государственных гарантий за тот же период сократилась почти втрое - с 10,5 до 3,8%. В итоге удельный вес бумажного и кредитного долга в структуре государственного долга субъектов РФ вырос с 89,3% (2010 г.) до 95,9% (2016 г.).

Стоит согласиться с Зеленским Ю.Б. в том, что адекватная оценка последствий долговой зависимости региональных бюджетов возможна на основе анализа не только объема и динамики государственного долга, но и его структуры. Автор располагает региональные долговые обязательства по степени «предпочтительности» и стоимости затрат на их обслуживание в следующей последовательности: государственные гарантии, бюджетные кредиты, ценные бумаги (облигации), кредиты банков .

Пользуясь данными табл. 3, сравним структуру государственного долга субъектов РФ в 2010 г. и 2016 г., расположив виды долговых обязательств в порядке возрастания удельного веса:

2010 г.: ценные бумаги (37,1%), бюджетные кредиты (31,0%), банковские кредиты (21,2%), гарантии (10,5%);

2016 г.: бюджетные кредиты (42,1%), банковские кредиты (34,4%), ценные бумаги (19,4%), гарантии (3,8%).

По нашему мнению, нынешняя структура долговых обязательств субъектов РФ является вполне закономерной и объективной, но весьма нерациональной с точки зрения обеспечения долговой устойчивости самих субъектов. Например, в 2012-2015 гг. преобладали банковские кредиты - самый дорогостоящий вид долговых обязательств. И только благодаря программе Минфина России по замещению банковских кредитов бюджетными (казначейскими) кредитами из федерального бюджета в 2016 г. удалось «оттеснить» банковские кредиты на второе место.

Остается открытым вопрос, как долго федеральный центр сможет субсидировать замещение банковских кредитов бюджетными, чтобы снизить стоимость региональных долговых обязательств и искусственно поддержать долговую устойчивость субъектов РФ. Сегодня есть субъекты РФ, в структуре долговых обязательств которых бюджетные кредиты занимают 100% (Владимирская область, Республика Ингушетия, Республика Алтай, Камчатский край). Учитывая, что получение бюджетного кредита является нерыночным инструментом заимствований, можно говорить о полном отсутствии у данных субъектов кредитного и инвестиционного рейтингов.

Оценка адекватности предлагаемых новаций в области регулирования долговой устойчивости субъекта РФ

В Основных направлениях государственной долговой политики Российской Федерации на 2017-2019 гг. Минфин России обозначил ряд причин, не позволяющих признать эффективной сложившуюся систему регулирования субфедеральных заимствований:

Установленные Бюджетным кодексом РФ ограничения практически не сдерживают роста задолженности регионов;

Установленный Бюджетным кодексом РФ набор показателей долговой устойчивости является недостаточным;

Отсутствует единый подход к регулированию допуска субъектов к разным формам привлечения кредитных средств .

Стоит заметить, что вопрос о необходимости ужесточения со стороны государства ограничений субфедеральной заемно-долговой деятельности стал весьма актуальным относительно недавно (3-5 лет назад), когда наметился масштабный рост долговых обязательств регионов. Так, на заседании Госсовета в июле 2012 г. обращалось внимание на утрату контроля за балансом бюджетов ряда субъектов РФ в результате постоянного наращивания долгов перед коммерческими банками. Уже тогда задолженность 32 регионов составляла 30%, а еще 12 регионов превышала 50% собственной годовой доходной базы. Тогда же Минфину России было поручено проанализировать сложившуюся ситуацию и дать предложения по её исправлению .

В подготовленных в декабре 2015 г. Минфином России Рекомендациях по проведению субъектами Российской Федерации ответственной заемной/долговой политики указывается на ряд «перекосов» в структуре задолженности субъектов РФ: приближение накопленных долговых обязательств отдельных регионов к объему их годовых доходов, существенная доля краткосрочных обязательств, неравномерность графика погашения долга, наличие значительного объема обязательств перед федеральным бюджетом. Делается вывод о наличии просчетов в проведении регионами заемной политики и необходимости разработки и реализации комплекса мер по повышению ответственности субъектов в части проведения «разумной» заемной/долговой политики .

По сути дела, речь здесь идет о слабой ответственности региональных властей за качество проводимой ими заемно-долговой деятельности. Несомненно, на кардинальное изменение данной ситуации направлена принятая в 2016 г. Государственная программа «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами». Согласно программе уже к концу 2017 г. в Российской Федерации не должно быть ни одного субъекта РФ, у которого дефицит бюджета и предельный объем государственного долга превышают уровень, установленный бюджетным законодательством РФ .

При этом балансирование экономики государства (регионов) сегодня как никогда является задачей государственной важности. Однако это вовсе не означает, что увеличение государственных долговых обязательств не является значимой проблемой по сравнению с макроэкономической нестабильностью или устойчивой инфляцией. Напротив, как уже отмечалось выше, резкое накопление регионами долговых обязательств вызывает у федерального центра серьезные опасения, вынуждает совершенствовать механизм повышения ответственности региональных властей за проводимую ими заемно-долговую политику .

Помимо закрепления в российском бюджетном законодательстве перечня источников финансирования дефицита бюджетов субъектов РФ к мерам регулирующего характера со стороны государства можно отнести формирование механизма регулирования долговой устойчивости субъектов РФ.

С точки зрения Минфина России в Бюджетном кодексе РФ определены два базовых показателя долговой устойчивости субъекта РФ:

Отношение государственного долга субъекта к общему объему доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений (действующее предельное значение показателя - 100%, а для субъекта с существенной долей дотаций в консолидированном бюджете - 50%);

Доля объема расходов на обслуживание госдолга субъекта в общем объеме расходов бюджета субъекта (пороговое значение - 15%).

Первоначально для более адекватной оценки долговой устойчивости субъекта РФ Минфин России предлагал:

Во-первых, существенно (в 2-3 раза) снизить допустимые пределы по уже установленным показателям: до 50 (25)% и 5% соответственно;

Во-вторых, расширить круг показателей, введя 2 дополнительных: отношение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию государственного долга субъекта к общему объему налоговых и неналоговых доходов регионального бюджета и дотаций из бюджетов других уровней (рекомендуемый уровень - не более 10-13%) и доля краткосрочных обязательств в общем объеме государственного долга субъекта РФ (рекомендуемый уровень - не более 15%) .

Теперь Минфин России окончательно определился с перечнем показателей долговой устойчивости регионов и их пороговыми значениями.

В регулятивных целях предлагается классифицировать субъекты РФ как суверенных заемщиков на 3 группы долговой устойчивости (высокая, средняя, низкая). При этом предусмотрен весьма жесткий механизм перехода региона из 3-ей группы (низкий уровень долговой устойчивости) в 1-ю (высокий уровень): не ранее, чем через три года после выхода из 3-ей группы, вне зависимости от фактических значений показателей долговой устойчивости. Кроме того, заемщики 3-ей группы смогут осуществлять новые заимствования только для рефинансирования накопленного долга. Они обязаны будут разрабатывать, согласовывать с Минфином России и выполнять план восстановления платежеспособности. Вместе с тем только такие заемщики смогут рассчитывать на получение льготных бюджетных кредитов. Предполагается, что данные положения Бюджетного кодекса РФ будут приняты и начнут действовать с 1 января 2019 г. .

Несомненно, намерение Минфина РФ существенно ужесточить параметры долговой устойчивости регионов строится исходя их нынешних масштабов и тенденций заемной деятельности субъектов РФ, несущими потенциальный риск для бюджетной системы страны в целом. Речь, по сути, идет о дальнейшем ограничении самостоятельности самих субъектов РФ в реализации долговой политики с целью повышения ее эффективности. Насколько эффективными станут новые нормативы долговой устойчивости для снижения заемно-долговой активности субъектов РФ, покажет только практика применения.

Вместе с тем, прецедент смягчения действующих нормативов регулирования долговой устойчивости регионов уже существует. Поэтому, с одной стороны, есть вероятность того, что регионам, не соблюдающим нынешние ограничения, также сложно будет соблюдать новые, более жесткие параметры в будущем. С другой стороны, есть сомнения в том, что Минфин России будет неукоснительно применять «карательные меры» к нарушителям.

Представляется, что сегодня исчерпаны далеко не все возможности действующего бюджетного законодательства в плане обеспечения долговой устойчивости субъектов РФ. Например, в отношении постоянных нарушителей ни разу не применялся механизм введения временной финансовой администрации в регионе.

Вполне целесообразной и адекватной мерой могла бы сегодня стать, к примеру, привязка действующих нормативов долговой устойчивости к группе экономических показателей рейтинга губернатора.

заключение

Таким образом, в 2006-2016 гг. существенно выросли объемы как консолидированного, так и государственного долга субъектов РФ. При этом вырос удельный вес государственного долга субъектов РФ в структуре консолидированного долга субъектов РФ, что свидетельствует о постепенном переносе долгового бремени на органы власти субъектов РФ.

Ряд регионов вынуждены идти на нарушение бюджетных ограничений при проведении своей долговой политики.

Представляется, что в ближайшей перспективе активная заёмно-долговая деятельность для органов власти субъектов РФ останется по-прежнему актуальной и, вероятно, приведет к еще более значимому долговому обременению регионов.

Учитывая, какими темпами сегодня наращиваются долговые обязательства субъектов РФ, Минфин России предлагает ряд кардинальных мер для повышения эффективности проводимой органами власти субъектов РФ долговой политики. Такие меры направлены на повышение разумности, взвешенности и ответственности такой политики.

Во многом эффективность региональной долговой политики сегодня определяется уровнем долговой устойчивости субъекта РФ. Поэтому вполне логичными в этой связи являются меры, предпринимаемые федеральным центром по созданию более действенного (более жесткого) механизма регулирования долговой устойчивости субъектов РФ. Вместе с тем, само понятие в бюджетном законодательстве пока не определено.

На наш взгляд, учитывая то, насколько значимой остается сегодня для большинства российских регионов проведение активной заемно-долговой деятельности, только ужесточение нормативов долговой устойчивости субъектов РФ не должен быть единственным способом поддержания долговой устойчивости регионов. Не исчерпаны возможности действующего бюджетного законодательства - практически ни разу к нарушителям не применялась процедура введения временной финансовой администрации в регионе. Ничто не мешает уже сегодня более жестко увязать действующие нормативы долговой устойчивости с экономическими показателями рейтинга губернатора.

Список литературы

1. Бюджетный кодекс РФ. [Электронный ресурс]. URL - https://www.consultant.ru/document/Cons_doc_LAW_19702.

2. Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами: постановление Правительства Российской Федерации от 18 мая 2016 года № 445. [Электронный ресурс]. URL - http://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71305474.

3. Основные направления государственной долговой политики Российской Федерации на 2017-2019 годы. [Электронный ресурс]. URL - http://minfin.ru/common/upload/library/2017/02/main/Dolgovaya_politika_2017-2019.pdf.

4. О задачах органов государственной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению устойчивого экономического роста и повышению уровня жизни граждан: стенограмма заседания Государственного совета 17.07.2012 года. [Электронный ресурс]. URL - http://news.kremlin.ru/transcripts/16004.

5. Галухин А.В. Оценка долговой устойчивости бюджетов субъектов федерации// вопросы территориального развития. - 2016. - № 5. - С.1-10.

6. Дайнекин А.Э. Оценка кредитных рисков как фактор повышения долговой устойчивости субъекта РФ // В сборнике: Современное государство: проблемы социально-экономического развития. Материалы V международной научно-практической конференции. - 2015. - С. 32-37.

7. Ермакова Е.А. Методические подходы к оценке эффективности долговой политики субъекта РФ // Финансы и кредит. - 2014. - № 28. - С. 32-39.

8. Зеленский Ю.Б. Структура регионального долга: как не оказаться в тупике? // Деньги и кредит. - 2012. - № 5. - С. 35-41.

9. Ибрагимова П.А. Долги регионов: причины их образования и последствия // Вестник Дагестанского государственного университета. Серия 2: Общественные науки. - 2016. - Т. 31. - № 2-серия 3. - С. 61-66.

10. Обеспеченность расходов собственными доходами консолидированных бюджетов субъектов РФ. [Электронный ресурс]. URL - http://info.minfin.ru/subj_obesp.php .

11. Объем и структура государственного долга субъектов Российской Федерации и долга муниципальных образований. [Электронный ресурс]. URL - http://minfin.ru/ru/perfomance/public_debt/subdbt.

13. Полтева Т.В., Кирюшкина А.Н. К вопросу о методах оценки долговой устойчивости субъектов Российской Федерации // Карельский научный журнал. - 2016. - Т. 5. - № 4. - С. 168-172.

14. Солдаткин С. Н. Заёмно-долговая деятельность органов исполнительной власти российских регионов: организационно-правовое регулирование и практическая реализация: монография. - Хабаровск: РИЦ ХГАЭП, 2013. - 168 с.

Размещено на Allbest.ru

...

Подобные документы

курсовая работа , добавлен 15.11.2011

Основы законодательства, закрепляющие общие принципы и цели правового регулирования, нормы прямого действия и рекомендательные нормы для субъектов Федерации. Принципы федеративного устройства современной России. Состав субъектов Российской Федерации.

курсовая работа , добавлен 15.12.2013

Бюджетные полномочия, права и обязанности субъектов Российской Федерации (РФ). Компетенции субъектов РФ в области собственного бюджета, в отношениях с федеральным и местными бюджетами. Бюджетная компетенция органов государственной власти субъектов РФ.

курсовая работа , добавлен 27.05.2010

Конституционно-правовая организация государственной власти субъектов Российской Федерации. Иерархическая структура государственной власти в федерации. Основы, закрепленные в конституциях и уставах субъектов России. Реализация принципа разделения властей.

контрольная работа , добавлен 09.03.2013

Характеристика правового статуса Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Определение принципов и полномочий избирательных комиссий субъектов РФ. Изучение структуры и состава ЦИК РФ, прав её членов. Действие правовых актов ЦИК РФ.

курсовая работа , добавлен 11.06.2014

Понятие субъектов Российской Федерации в конституционно-правовом аспекте. Основные виды субъектов Российской Федерации, современное состояние их конституционно-правового статуса. Конституционно-правовые основы равноправия субъектов Российской Федерации.

курсовая работа , добавлен 08.12.2013

Функции конституций (уставов) субъектов Российской Федерации в механизме правореализации. Формы и способы реализации конституций (уставов) субъектов Российской Федерации: соотношение и разграничение понятий, позиции правоведов относительно состава.

контрольная работа , добавлен 28.01.2017

Анализ административно-правового статуса, особенности состава и структуры высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации. Характеристика признаков, модели функционирования высших исполнительных органов субъектов РФ.

курсовая работа , добавлен 07.02.2011

Народное представительство в современной России. Государственная Дума и Совет Федерации. Конституция Российской Федерации. Основные вопросы организации и деятельности законодательных органов субъектов России. Избрание и полномочия законодательных органов.

курсовая работа , добавлен 21.04.2011

Организационно-правовые аспекты реализации конституций и уставов субъектов Российской Федерации. Правотворчество региональных органов государственной власти. Правовая охрана основных законов субъектов РФ как способ реализации конституционных норм.

В условиях экономической нестабильности и децентрализации межбюджетных отношений региональным бюджетам для финансирования расходных обязательств, из-за недостатка собственных ресурсов, приходится прибегать к использованию долговых инструментов, которые в совокупности образуют государственный долг.

Под государственным долгом понимаются кредитные отношения, возникающие между государством, выступающим в качестве заемщика, с одной стороны, и экономическими агентами, с другой стороны. Являясь результатом государственной политики заимствований, долг может быть использован в виде инструмента регулирования всего процесса общественного производства, в том числе обеспечивать воздействие на денежное обращение, финансовый рынок, инвестиции, производство, занятость и другие социально-экономические процессы.

Государственный долг определяется показателями объема накопленной задолженности и суммы, возникающей в результате отношений по привлечению органами государственной власти свободных денежных средств у физических и юридических лиц на условиях платности, срочности и возвратности, как на территории страны, так и за ее пределами, в виде предусмотренных законом соответствующей территории долговых обязательств, формирующих государственный долговой портфель, направляемых на финансирование дефицита бюджета и (или) погашение долговых обязательств с целью достижения сбалансированности и устойчивости бюджетов субъектов Российской Федерации .

Долговая политика субъекта РФ, являясь частью бюджетной политики, оказывает влияние на уровень экономического развития региона, уровень инфляции, объем инвестиций в экономику, в том числе в реальный сектор и др. В условиях финансово-экономической нестабильности и относительно неэффективного управления бюджетами публично-правовых образований реализация взвешенной и продуманной долговой политики становится актуальной задачей, стоящей перед органами государственной власти.

Региональные заимствования, влекущие за собой формирование государственного долга субъекта РФ, имеют различные причины возникновения. Их характер и роль должны оцениваться в контексте направлений и целей использования привлекаемых финансовых ресурсов, а также методов и источников финансирования. Следует учесть, что сумма полученных субъектом РФ в долг финансовых ресурсов не должна отягощать экономику региона, ложиться бременем на плечи налогоплательщиков и уменьшать объемы социальных программ. Сокращение дефицита регионального бюджета и, как следствие, государственного долга является одной из актуальных задач, стоящих перед органами власти.

Согласно данным Минфина РФ, суммарный объем государственного долга всех субъектов РФ в 2013 г. увеличился на 28,6 %, или на 386,1 млрд руб., и на 1 января 2014 г. составил 1,737 трлн руб. Для сравнения: в 2012 г. рост госдолга был менее существенным — 15,6 %, а в 2011 г. - лишь 7 %. Учитывая, что в 2013 г. общий объем погашения долговых обязательств должен был составить всего 420,6 млрд руб., то объем заимствований регионов можно оценить в 806,6 млрд руб. Изменилось распределение субъектов РФ по уровню долговой нагрузки (см. динамику распределения на рис. 1). Что касается муниципального уровня, то объем долга муниципалитетов увеличился на 17,7 % и на начало 2014 г. составил 288,9 млрд руб. Суммарный объем государственного долга всех субъектов РФ и долга муниципальных образований, входящих в состав субъектов РФ, на 1 января 2014 г. составил 2,036 трлн руб., что на 26,9 % больше, чем годом ранее .

Рис. 1. Распределение субъектов РФ по уровню долговой нагрузки в 2012—2013 гг. (в % к объему собственных доходов без учета безвозмездных поступлений, ед.)

Как показано на рис. 1, размер государственного долга менее 10 % от объема налоговых и неналоговых доходов был у восьми субъектов РФ, что на три региона меньше, чем в 2012 г. В группу регионов с наименьшей долговой нагрузкой входят Ненецкий автономный округ, Пермский край, Тюменская область, Алтайский край, Иркутская область, С.-Петербург, Сахалинская область и Ханты-Мансийский автономный округ — Югра. В целом динамика государственного долга субъектов РФ положительна. Согласно данным рейтингового агентства «РИА Рейтинг», 75 субъектов РФ увеличили объем государственного долга и только семь субъектов его снизили. Лидерами по снижению госдолга в 2013 г. являются Тюменская область (-24,2 %), Московская область (-14 %) и С.-Петербург (-12,3 %). Более 200 % составил рост государственного долга у восьми субъектов РФ.

Аналогичная ситуация и по Северо-Западному федеральному округу (рис. 2).

Рис. 2. Динамика государственного долга субъектов РФ СЗФО в 2007—2014 гг. (млрд руб.)

За исследуемый период государственный долг субъектов РФ Северо-Западного федерального округа вырос в 6,2 раза, что в абсолютном выражении составило 146,7 млрд руб. За 9 месяцев 2014 г. темп прироста государственного долга СЗФО составил почти 4 %, или 6,4 млрд руб. В расчете на душу населения объем государственного долга СЗФО составил 13,15 тыс. руб. на человека, что меньше среднего показателя по России (11,51 тыс. руб. на человека) почти на 2 тыс. руб. При этом показатели долговой нагрузки в разрезе численности населения по субъектам РФ внутри округа существенно разнятся: так, наименьшее значение — 3,5 тыс. руб. — в С.-Петербурге, тогда как в Республике Коми — 31,44 тыс. руб. Безусловно, такая разница связана не только с размером государственного долга субъектов СЗФО, но и с численностью населения. Стоит также отметить, что у Ненецкого автономного округа отсутствует государственный долг. Долевое распределение субъектов РФ по размеру государственного долга внутри Северо-Западного округа представлено на рис. 3.

Рис. 3. Распределение субъектов РФ СЗФО по объему государственного долга на 01.10.2014 (%)

Как видно из рис. 3, наибольший удельный вес государственного долга приходится на Вологодскую и Архангельскую области и Республику Коми, которые в общем рейтинге по России занимают 6, 9 и 11-е места соответственно.

Международные санкции, снижение курса нефти на мировых рынках, падение рублевого курса и другие негативные макроэкономические тенденции определяют особые условия для активизации продуманной долговой политики публично-правовых образований. Базовым направлением бюджетной политики субъекта РФ является управление региональным долгом.

Управление государственным долгом подразумевает системно-непрерывный процесс отбора форм заимствований органами государственной власти путем привлечения, обслуживания и погашения долговых обязательств с целью формирования и структурирования оптимального долгового портфеля на основе оценки рискованности, цены и сроков заимствований долговых обязательств . В процессе управления государственным долгом органы власти субъекта РФ совершают операции по трем направлениям: привлечение кредитных ресурсов, погашение и обслуживание долговых обязательств. Механизм управления долговыми обязательствами должен носить комплексный характер, основанный на соблюдении ряда принципов :

Сохранение объема долговых обязательств субъекта РФ на экономически безопасном уровне, с учетом всех возможных рисков. Экономически безопасным считается такой объем долга, при котором регион в состоянии обеспечить исполнение как долговых обязательств, так и всех остальных принятых на себя бюджетных обязательств. Основным подходом к реализации этого принципа является такое планирование долговых обязательств, которое предполагает обслуживание и погашение долга исключительно за счет собственных доходов бюджета.
Полнота исполнения долговых обязательств. Данный принцип предполагает такое управление долговыми обязательствами региона, которое обеспечивает исполнение долговых обязательств в полном объеме.
Своевременность исполнения долговых обязательств, т. е. исполнение обязательств в срок. Возникновение просроченных обязательств не допускается.
Минимизация стоимости долговых обязательств подразумевает поддержание минимально возможной стоимости обслуживания долговых обязательств при соблюдении всех вышеизложенных принципов.
Прозрачность управления долгом означает использование ясных формализованных процедур и механизмов управления государственным долгом субъекта РФ и публичное раскрытие информации о величине и структуре долговых обязательств органами государственной власти, а также о долговой политике региона.

В настоящее время нет законодательно закрепленной единой системы управления государственным долгом на уровне субъектов РФ. В действующих нормах права также отсутствует система ответственности за эффективность принимаемых решений при реализации региональной политики заимствований и управления долгом субъекта РФ.

Анализируя долговую ситуацию на уровне Карелии, можно отметить, что рост долговой нагрузки на экономику является следствием дефицитности республиканского бюджета. Основные характеристики бюджета РК за 2011—2014 гг. и прогноз на 2015 г. представлены в табл. 1.

Таблица 1

Основные характеристики бюджета РК на 2011—2014 гг.
и прогноз на 2015 г. (тыс. руб.)

Наименование	2011	2012	2013	2014	2015 (проект)
Доходы	21 956 684,3	24 287 442,7	25 171 590,4	25 532 336,1	25 993 865,1
Расходы	25 269 222,7	26 885 803,7	28 754 110,4	28 615 263,7	29 036 802
Дефицит	-3 312 538,4	-2 598 361,0	-3 582 520,0	- 3 082 927,6	-3042 936,9

Положительная динамика размера государственного долга аналогична тенденции Северо-Западного ФО (рис. 4). В целом за 6 лет (2007—2013) объем государственного долга вырос в 4,33 раза (в абсолютном выражении прирост составил 10,59 млрд руб.). За 10 месяцев 2014 г. рост республиканского долга составил 7,08 %, т. е. на 01.10.2014 по сравнению с 01.01.2014 он стал больше на 0,98 млрд руб. По объему государственного долга в расчете на душу населения Республика Карелия занимает 4-е место в СЗФО и 13-е место в Российской Федерации. Данный показатель составляет 23,23 тыс. руб. на человека.

Рис. 4. Динамика государственного долга Республики Карелия в 2007—2014 гг. (млрд. руб.)

По уровню долговой нагрузки на 1 января 2014 г. Республика Карелия в списке РА «РИА Рейтинг» занимала 72-е место, размер государственного долга в процентах к собственным доходам составил 90,7 %. Причина наращивания республиканского долга — необходимость выполнения социальных обязательств, определенных майскими указами Президента РФ, регулирование налоговых правоотношений в группе консолидированных налогоплательщиков (что привело к снижению доходных поступлений по налогу на прибыль от ОАО «Карельский окатыш»), отсутствие инвестиционных ресурсов развития экономики региона, стагнация экономической ситуации на российском рынке и Республики Карелия в частности.

Стоит отметить, что слабая динамика поступлений налоговых и неналоговых доходов характерна практически для всех региональных бюджетов. В 2013 г. суммарные налоговые и неналоговые доходы бюджетов всех субъектов РФ увеличились всего на 1,6 %. Ряд регионов столкнулся с урезанием безвозмездных перечислений из федерального бюджета. Учитывая сохраняющиеся социальные обязательства регионов и отсутствие возможности достаточного наращивания налоговых поступлений в условиях стагнирующей экономики, можно ожидать, что по итогам 2014 г. объем государственного долга регионов продолжит рост темпом около 30—32 % при росте долговой нагрузки до уровня 35—37 % .

Структурно государственный долг региона целесообразно рассматривать через портфельный подход. Выделение таких видов долговых инструментов, как рыночные или нерыночные, позволяет оценить стоимость государственного долга и рассмотреть вариации о возможностях экономии расходов бюджета субъекта РФ, направленных на его обслуживание и погашение. Структура государственного долга Республики Карелия представлена на рис. 5.

Рис. 5. Структура государственного долга Республики Карелия в 2009—2014 гг. (тыс. руб.)

За исследуемый период (2009—2013) динамика и структура долгового портфеля Карелии выглядела следующим образом: займы в форме кредитных соглашений и договоров увеличились на 87,89 %, государственных ценных бумаг Республики Карелия — на 77,24 %, договоров и соглашений о получении бюджетных кредитов от бюджетов других уровней — на 611 %, договоров о предоставлении государственных гарантий Республики Карелия — на 549,46 %. В среднем за пять лет в структуре государственного долга кредиты составляют около 22 %, чуть менее 15 % приходится на займы в виде ценных бумаг, 15 % — в виде бюджетных кредитов и 7% — в виде государственных гарантий.

Анализируя структуру государственного долга в разрезе видов заимствований, можно отметить, что в долговом портфеле республики оптимально представлены все заемные инструменты: кредиты банков, ценные бумаги Республики Карелия, бюджетные кредиты из федерального бюджета и государственные гарантии. Но, поскольку на 01.10.2014 доля рыночных заимствований (кредиты банков, ценные бумаги) составила около 72,31 %, а нерыночных (к которым относятся кредиты из федерального бюджета и государственные гарантии) — лишь 27,69 %, то стоимость обслуживания долга является достаточно высокой.

По срокам заимствований в структуре государственного долга Республики Карелия на 01.01.2014 преобладают среднесрочные заимствования (займы на срок от года до пяти лет): 2 займа на срок более пяти лет, 48 займов — от трех до пяти лет, 36 займов — от года до трех лет, 4 займа — менее года. Таким образом, срок заимствований более 93 % займов — от года до пяти лет.

В качестве управленческих мер Правительство Республики Карелия за последние три года реализовало ряд мероприятий, направленных на повышение эффективности аукционных процедур; работу с кредитными организациями по снижению процентных ставок по кредитам; отсрочку даты привлечения заемных средств (в том числе путем транширования облигационного займа) и др.

Совокупность данных мероприятий привела не только к экономии бюджетных ресурсов, но и повлияла на кредитный рейтинг Карелии. Международное рейтинговое агентство «Fitch Ratings» в 2013 г. дважды сохраняло кредитный рейтинг на достаточно хорошем уровне «ВВ-» с прогнозом «стабильный» и отметило хороший уровень управления бюджетом, в том числе и государственным долгом.

В рамках реализации государственной программы Республики Карелия «Эффективное управление региональными и муниципальными финансами в Республике Карелия» одной из приоритетных задач выделено совершенствование механизма управления государственным долгом. Для ее реализации Правительство Республики Карелия планирует :

повышение эффективности государственных заимствований (привлечение заимствований с учетом фактических потребностей бюджета);
обеспечение принятия экономически обоснованных решений в области управления государственным долгом и государственных заимствований;
оптимизация структуры государственного долга;
своевременная и адекватная реакция на риски в области управления долгом; совершенствование механизмов взаимодействия системы управления долгом с системой кассового управления средствами бюджета.

Таким образом, политика по управлению государственными долговыми обязательствами в среднесрочной перспективе будет строиться исходя из необходимости доведения объема государственного долга до оптимального и безопасного уровня и минимизации расходов на его обслуживание с учетом влияния на экономический климат и инвестиционную привлекательность Республики Карелия.

Говоря о ближайших перспективах, то, согласно законопроекту «О бюджете Республики Карелия на 2015 год и на плановый период 2016 и 2017 годов», предусматривается увеличение долговой нагрузки на экономику: в 2015 г. его сумма составит 20,087 млрд руб., в 2016 г. превысит 22 млрд руб., а в 2017 г. снизится до 21,384 млрд руб. При этом, несмотря на положительную динамику государственной задолженности Карелии, темпы его роста будут снижаться. Так, в 2017 г. планируется нулевой объем бюджетных кредитов, привлеченных в бюджет Республики Карелия от других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. В разрезе структуры долгового портфеля планируется рост задолженности путем выпуска государственных ценных бумаг Республики Карелия (данный показатель к 2018 г. должен составить более 50 %); доля кредитов, полученных РК от кредитных организаций, вырастет с 27,5 % в 2015 г. до почти 40 % в 2017 г.; отрицательную динамику будут иметь займы в бюджетной системе РФ и в форме государственных гарантий.

В качестве бюджетно-программных мероприятий с целью управления государственным долгом Республики Карелия целесообразно применить следующие рекомендации:

проведение инвентаризации действующих долговых обязательств, в том числе на предмет соответствия нормам Бюджетного кодекса РФ;
гибкое реагирование на изменяющиеся условия внутреннего финансового рынка и использование наиболее благоприятных источников и форм заимствований;
контроль за состоянием дебиторской и кредиторской задолженности;
мобилизация новых кредитных ресурсов только для финансирования приоритетных проектов и программ при условии их эффективного использования;
улучшение качества долга за счет снижения стоимости по его обслуживанию;
мониторинг хода исполнения обязательств принципалом по предоставленной государственной гарантии;
обеспечение опережающего снижения темпов роста государственного долга по отношению к темпам роста налоговых и неналоговых доходов бюджета;
формирование пропорций долгового портфеля региона в пользу нерыночных кредитов;
поддержание присвоенного кредитного рейтинга с перспективой его повышения.

Бюджетные механизмы должны быть ориентированы на формирование стабильных доходных источников, обеспечение целевого и эффективного использования бюджетных ресурсов, оптимизацию системы источников финансирования дефицита бюджета, в том числе в форме государственных заимствований. Повышение качества финансового менеджмента в области снижения долговой нагрузки на бюджет Республики Карелия является одной из приоритетных задач органов власти Республики Карелия и одним из значимых элементов ее конкурентоспособности.

Работа выполнена при финансовой поддержке Программы стратегического развития ПетрГУ на 2012―2016 гг.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Постановление Правительства РК от 15.04.2014 № 112-П «Об утверждении государственной программы Республики Карелия "Эффективное управление региональными и муниципальными финансами в Республике Карелия" [Электронный ресурс]. URL: http://base.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc;base=RLAW904;n=37605, свободный (дата обращения: 10.11.2014).
Бабич И. В. Формирование долговой политики и управление внутренним долгом субъекта федерации: автореф. … дис. канд. экон. наук. Саратов, 2012.
Бокова Т. А. Некоторые аспекты управления государственным долгом субъекта РФ как элемента территориального маркетинга (на примере Республики Карелия) / Т. А. Бокова, Т. Г. Кадникова // Кубанская школа развития местных сообществ: методология, теория и практика: материалы Всерос. науч.-практ. конф. / отв. ред. Т. А. Мясникова. Краснодар, 2013. С. 90—97.
Госдолг регионов в 2013 году увеличился почти на треть [Электронный ресурс]. URL: http://riarating.ru/regions_rankings/20140227/610609622.html, свободный (дата обращения: 10.11.2014).

REFERENCES

The resolution of the government of RK of 15.04.2014 N 112-P "About the statement of a state program of the Republic of Karelia "Effective management of regional and municipal finance in the Republic of Karelia". Electronic resource. (http://base.consultant.ru/regbase/cgi/online.cgi?req=doc;base=RLAW904;n=37605) (accessed 10.11.2014).
Babich I. V. Formation of debt policy and management of an internal debt of the subject of Federation : avtoref. dis. сandidate of еconomic sciences. Saratov, 2012.
Bokova T. A., Kadnikova T. G. Some aspects of management of a public debt of the territorial subject of the Russian Federation as element of territorial marketing (on the example of the Republic of Karelia) // the Kuban school of development of local communities: methodology, the theory and practice. Krasnodar, 2013. P. 90—97.
The public debt of regions in 2013 increased almost by a third. (Electronic resource). URL: http://riarating.ru/regions_rankings/20140227/610609622.html (аccessed 10.11.2014).