Социально-политические и экономические факторы периода 1900-1920-х гг., осложненные условиями военного времени, привели к серьезным изменениям в деятельности школы, в подходе к педагогическим проблемам. Первая волна реформ этого времени пришлась на 1918–1922 гг. и была связана с усилением централизации в управлении школами и продлением сроков обучения в большинстве стран (А.Н. Джуринский, А.И. Пискунов).
Накануне Первой мировой войны и особенно после ее окончания начали появляться экспериментальные учебные заведения, основанные на идеях реформаторской педагогики, например школы Декроли в Бельгии, школы Кузине во Франции, школы-общины в Гамбурге, опытные школы в Бремене, ряд школ в США. Эти учебные заведения открывались в городах и предназначались для приходящих детей. Большинство из них было не средними, а начальными школами. Их организаторы главное внимание обращали на изменение характера обучения, согласование его с психическими особенностями детей различных возрастных групп. Для экспериментальных школ были характерны использование комплексной системы обучения вместо предметной, замена классно-урочной организации обучения индивидуальной самостоятельной работой учащихся или занятиями в добровольно создаваемых детьми группах. Содержание обучения, отбор тем, по которым группировался учебный материал, определялись, как правило, интересами детей, что приводило к нарушению систематичности образования. К сотрудничеству со школой привлекались родители учащихся, представители местного самоуправления. Дети участвовали в решении вопросов не только школьной жизни, но и жизни своего города. Особенно характерно это было для опытных школ Германии и США, преподаватели этих школ увлекались идеями свободного воспитания.
Однако экспериментальные школы были единичным явлением в массовой образовательной практике, относительная консервативность внутренней деятельности массовой школы не позволяла ей быстро реагировать на происходящие изменения в обществе, поэтому государство начало активно вмешиваться в организацию школьной жизни. В частности, в Англии в 1918 г. был принят Акт Фишера, продлевающий сроки обязательного обучения до 14 лет и разделявший начальную школу на младшую (7-11) и старшую (11–14), что позволило улучшить общеобразовательную подготовку учащихся. В 1926–1928 гг. были узаконены интеллектуальные тесты для выпускников младшей начальной школы, по результатам которых лучшие ученики могли поступать в грамматические школы, а остальные продолжали обучение в старшей начальной школе.
В США в связи с экономическим кризисом 1930-х гг. изменилось содержание образования, в котором усилилась доля прикладных знаний и умений, однако уже к 1935 г. были приняты решения о гармонизации научной и практической функций школы.
Во Франции, где действовала окружная система образования, к 1930-м гг. насчитывалось 17 учебн^гх округов. В 1923 г. были упразднены конфессиональные школы, в результате чего массовая школа Франции стала светской. С 1933 г. обучение в средней школе, за исключением последнего, подготовительного к университету класса, было бесплатным, а в 1936 г. сроки начального обучения увеличились до 8 лет и обязательной задачей школы стала подготовка к применению полученных теоретических знаний на практике.
В Германии до 1933 г. деятельность школы была подчинена единому законодательству, регламентирующему все аспекты жизнедеятельности школы. Основными типами обязательной бесплатной начальной школы были общая и профессиональная школа, в которой обучались дети от 8 до 18 лет, кроме того, предусматривалось дополнительное пятилетнее обучение после общей школы. С приходом к власти Гитлера усилилось дисциплинирование в школах, были упразднены дополнительные школы, реорганизованы шестилетние и средние школы. В 1933 г. появляются школы «Адольфа Гитлера», в программу которых вводятся геополитика и расоведение.
Термины «бюрократия» и «бюрократический аппарат» довольно часто присутствуют в современной жизни. Как правило, они носят негативный оттенок. Бюрократизм как система возник ещё в древности, но он не теряет своей актуальности и по сей день. Его называют гидрой, у которой отрубают одну голову, а вместо неё появляется три. Но во всех ли случаях вредна бюрократия?
Вконтакте
Одноклассники
Что такое бюрократия - определение
Бюрократию википедия рассматривает в трёх значениях:
- Собственно бюрократию как форму управления государством.
- Бюрократизм как систему, практикующую искусственное усложнение и затягивание канцелярских процедур.
- Как слой высших чиновников-бюрократов, находящихся на государственной службе, занимающих привилегированное положение и проявляющих равнодушие к нуждам простых людей.
Слово бюрократия появилось от соединения двух слов – французского бюро, обозначающего канцелярию и греческого кратос, обозначающего власть.
Бюрократия простыми словами
Говоря простыми словами, бюрократия – это такое управление государством, при котором бюрократический аппарат сосредоточил всю власть в своих руках и ведёт дела настолько формальным образом, что это мешает его развитию и нормальной жизни людей.
Бюрократическая структура отличается строгой иерархией, то есть подчинённостью одних чиновников другим, а все вместе они претендуют на свою исключительную значимость для общества, противопоставляют себя ему и при этом реализовывают свои личные и корпоративные интересы.
Бюрократия в Древнем Китае
Одна из древнейших и наиболее развитых бюрократий – Китайская. Она имела очень сложную организацию и отличалась крайним рационализмом. Её очень разветвлённый, многочисленный и тщательно отрегулированный административный аппарат сформировался в конце III века до нашей эры.
Характерными чертами китайской бюрократии были следующие:
Направленность древнекитайского хозяйства была аграрной, поэтому централизованный бюрократический аппарат был призван решать сложные задачи технического характера. В первую очередь – это вопросы, связанные с водными ресурсами.
Конфуцианство как основа иерархии и сдача экзаменов
В качестве основы построения структуры субординации лежало учение Конфуция, согласно которому, общество представляет собой иерархическую систему с определённым местом для каждого индивидуума. После провозглашения конфуцианства государственной религией место жрецов заняли госчиновники. Законам была отведена роль второго плана, они рассматривались как обезличенные, а, значит, плохо пригодные для того, чтобы регулировать отношения в обществе.
За каждым человеком государство признавало теоретическую возможность пополнить ряды чиновничества. Но на практике этому «мешало» обязательное требование о том, что назначают на должность только лиц самых достойных – имеющих образование и много читающих. Для подготовки такой категории в Китае имелось множество школ и училищ.
Занять пост можно было тремя путями:
- Сдав экзамен.
- Заплатив за назначение.
- Получив рекомендацию.
Экзамены сдавались на протяжении всего существования Поднебесной империи. Они не были отменены даже тогда, когда Китай завоевали монголы.
Торжество административной системы Китая
Специальное обучение и сдача экзаменов имели своей целью идеологическую «обработку» чиновников в соответствии с преданностью:
- императору;
- существующему строю;
- учению Конфуция с его почитанием предков и идеей гармонии в обществе.
В итоге в Китае были созданы все предпосылки для обеспечения консервативной стабильности общественного строя на основе хорошо просчитанной и налаженной системы администрирования. Такой порядок привёл к тому, что больше, чем 2 тыс. лет, до начала ХХ века, в Китае были неизменными социальный строй и его порядки. Этому не помешали ни кризисы, ни восстания крестьян, ни вторжения иноземцев.
Отношение народа к бюрократии никогда не было положительным, как не является оно таковым и сегодня. Так, поэт VIII века Бо Цзюи аллегорически описал невозможность преодолеть бюрократическую систему. Садовник посадил цветок, возле которого выросло сорное растение. Оно обвило цветок и срослось с ним корнями. Как быть садовнику? Если поливать цветок, значит, питать и сорняк, а если вырвать сорняк, с ним будет убита и красота.
Из истории термина «бюрократия»
Первоначально термин «бюрократия» не имел негативного оттенка. Он был введён в XVIII веке французским экономистом Гурнэ, который использовал его для обозначения исполнительной власти. В науку он вошёл в XIX веке благодаря немецкому историку, социологу и экономисту Веберу.
Под этим термином Вебер подразумевал:
- Жёсткую организацию властных структур.
- Правила и предписания, которые позволяют работать рационально.
- Эффективный инструмент управления обществом.
Бюрократия как идеал и как негативное явление
Бюрократия рассматривалась Вебером как некий идеал , приближение к которому даст возможность:
Но некоторое время спустя, учёный выделил два смысла этого понятия – позитивный и негативный. В позитивном смысле – это рациональная система управления, а в негативном – это формальные атрибуты власти (приказы, инструкции, директивы), которые превращаются в самоцель.
Современные теории бюрократии
Сегодня социологи высказывают мнение о том, что основным минусом бюрократии является факт превращения средств в цель деятельности. В результате, жёсткая иерархия, строгая дисциплина и исполнение инструкций без осмысливания конкретной ситуации становятся тормозом на пути рациональной деятельности. Значение норм и стандартов сильно преувеличивается. Они точно определяют, как нужно решать поставленные задачи, как взаимодействовать с клиентами и представителями общественности.
Последствия бюрократии
Это приводит к тому, что управленцы в итоге теряют способность к принятию самостоятельных решений и гибкость. Они перестают мыслить творчески и даже отказываются от компетенции. Их основной задачей становится выполнение инструкций.
В результате наблюдается следующая картина:
- Чиновники замыкаются внутри своей касты, возвышаясь над обществом.
- Разрешение проблемных вопросов происходит без адекватной оценки конкретной ситуации.
- Бюрократам бесполезно указывать на их гипертрофированную приверженность к нормам, в ответ они опять же ссылаются на инструкции.
- При этом отсутствует возможность наказать бюрократа, так как формально он оказывается прав.
Негативные и позитивные черты бюрократии
Бюрократической форме управления государством присущи следующие негативные характеристики :
В современном обществе социологи выделяют две модели бюрократии:
- Представительную, где властные структуры опираются на компетентность и умение управлять.
- Авторитарную, где опора власти – санкции негативного характера, повиновение, превращаемое в самоцель.
Представительная бюрократия
Бюрократии представительного толка присущи такие черты, как:
- Стабильность.
- Иерархичность.
- Разделение труда.
Социологи придерживаются мнения, что без такого типа бюрократии общество не сможет развиваться, так как только эта модель является работоспособной. Отсюда следует, что одной из главных задач современных управленцев является задача организовать работу в соответствии с указанными принципами. Решить её можно только в том случае, если представители бюрократической машины изменят свои установки, поменяв стремление к личному благополучию на готовность к решению насущных проблем общества.
Зарождение бюрократии в России
Родоначальником бюрократического правления в России стал Пётр Великий . А продолжателем и окончательным организатором – граф М.М. Сперанский. Бюрократия возникла как побочный продукт необходимости централизованного управления государством. В Российской империи она приняла гипертрофированные формы. Как писал В.И. Ленин, в царской России народ являлся рабом чиновников, как и крестьяне раньше рабами помещиков при крепостном праве. В определённой степени бюрократизм проявлялся и в советский период, однако, во главу угла тогда всё же ставились интересы народа.
В итоге, это и не труд вовсе, а его имитация. Идеалом высокопоставленных представителей бюрократического аппарата предстаёт издание нормативных актов, принуждение к их исполнению без допуска какого-либо контроля. То есть, политический интерес бюрократии – в осуществлении и защите своего монопольного правления.
Меры борьбы
В качестве способов борьбы с бюрократизмом рассматриваются такие, как:
- Выборность на должности чиновничьего аппарата.
- Повышение политической активности граждан.
- Корректировка системы отношений между властью и народом.
- Усиление контроля.
- Ужесточение мер ответственности.
История развития бюрократии, основные теории власти
Статья в разработке
Развернуть содержание
Свернуть содержание
Бюрократия это, определение
Бюрократия - это (от фр. bureau - бюро, канцелярия и греч. κράτος - , власть) под этим словом подразумевают то направление, которое принимает государственное в , где все дела сосредоточены в руках органов центральной правительственной власти, действующих по предписанию (начальства) и через предписание (подчинённым); также под бюрократией подразумевают класс лиц, резко выделенный из остального общества и состоящий из этих представителей центральной правительственной власти.
Бюрократия - это организация профессиональных государственных служащих для квалифицированного, эффективного исполнения общественной . Начиная с М.Вебера большинство исследователей Б. (М. Крозье, Ф. Селзник, А. Гоулднер, С. Липсет и др.) главное внимание уделяли изучению ее структуры и функций как рациональной системы управления обществом.Наиболее полно основные принципы рациональной бюрократической организации представлены в работах Вебера.
Бюрократия - это социальный слой профессиональных управленцев, включенных в организационную структуру, характеризующуюся четкой иерархией, «вертикальными» , формализованными способами принятия решений, претензией на особый статус в обществе.
Бюрократия - это (bureaucracy) (от франц. bureau – канцелярия и греч. кратос – власть) система управления, основанная на вертикальной иерархии и призванная выполнять поставленные перед нею задачи наиболее эффективным способом. «Бюрократией» часто называют не только систему управления, осуществляемую специальным властным аппаратам, но и сам этот аппарат. Термины «бюрократия» и «бюрократизм» могут также использоваться в негативном смысле для обозначения неэффективной, чрезмерно формализованной системы управления.
Бюрократия - это совокупность лиц, профессионально занимающихся управлением (чиновничество), ответственных перед государственным руководством и живущих за счет полученной заработной платы (жалованье); система управления государством через аппарат чиновников.
Бюрократия - это организация профессиональных государственных служащих, предназначенная для квалифицированного эффективного исполнения общественной политики. Одним из первых критиков бюрократии был К. Маркс, который обратил внимание на то, что она связана с потерей организацией содержательной цели своей деятельности, с ее подчинением задаче самосохранения и укрепления, с превращением государственных целей в канцелярские, а канцелярских - в государственные.
Бюрократия - это система государственного управления, когда вследствие неразвитости гражданского общества фактическая власть в государстве принадлежит высшему чиновничеству и обслуживающей его номенклатуре, слой людей (чиновников), служащих в различных звеньях государственного аппарата и неразрывно связанных с системой государственного управления.
Бюрократия - это власть столоначальников (от французского bureau - стол; отсюда же русское слово «бюро», т. е. контора), следовательно, власть служащих бюро. Противостоит (служащие конторы - еще не народ), а в более широком смысле - политической власти. Этим бюрократия отличается от администрации. Администрация стоит на службе суверена; бюрократия его обслуживает, но и сама пользуется им, а часто стремится занять его место.
Впервые понятие «бюрократия» возникло в 1745. Термин был образован французским экономистом Винсентом де Гурне, в момент своего образования слово имело уничижительный смысл – им подразумевалось, что бюрократы-чиновники отнимают реальную власть у монарха (при монархии) или у народа (при народного правления). Первым, кто продемонстрировал достоинства бюрократии как системы управления, был немецкий социолог Макс Вебер.
Он предложил понимать под ней рациональную работу учреждений, в которой каждый элемент работает максимально эффективно. После этого в ситуациях плохой работы чиновников (волокита, требующая оформления многих лишних документов и долгого ожидания решения) вести речь не о бюрократии, а о бюрократизме, разведя два этих понятия. Если первоначально понятие «бюрократия» употребляли только в связи с правительственными учреждениями, то сейчас его используют при определении любой крупной организации, имеющей большой и разветвленный управленцев («корпоративная бюрократия», «профсоюзная бюрократия» и др.).
Под бюрократией также понимают замкнутый слой высших чиновников, противопоставляющий себя обществу, занимающий в нем привилегированное положение, специализирующийся на управлении, монополизирующий властные функции в обществе с целью реализации своих корпоративных интересов. Термин «бюрократия» используется не только для обозначения определенной социальной группы, но и системы организаций, создаваемых органами публичной власти с целью максимизации своих функций, а также учреждений и ведомств, включенных в разветвленную структуру исполнительной власти. Объектом анализа при изучении бюрократизма являются: противоречия, возникающие при реализации функций управления; управление как труда; интересы социальных групп, участвующих в бюрократических отношениях.
Существует смешение понятий, часто являющееся источником путаницы и взаимного непонимания людей. В отличие от бюрократического способа организации управления бюрократизм - болезнь общемировая, в той или иной степени распространенная почти во всех странах. По масштабам и количеству приносимого человечеству зла она, пожалуй, сравнима с загрязнением окружающей среды. В точном смысле слова бюрократизм означает власть «бюро», т.е. письменного стола, - не народа, даже не конкретного лица, а должностной позиции. Иными словами, вспомогательная функция, призванная служить людям, быть орудием в их руках, приобретает над ними власть. Система рационального отправления дел из инструмента превращается в самодовлеющую машину.
Чиновник в принципе не может быть абсолютно бесстрастным исполнителем, как полагал Вебер. Он склонен использовать свое положение для собственной выгоды. На уровне социально-групповых взаимодействий это выглядит так: аппарат порой стремится навязать обществу собственный интерес как якобы всеобщий. Другой объективной основой для перерождения рациональной бюрократии является ее органический антидемократизм. Он возникает из мнимой чиновника на компетентность, оставляющей за обычными людьми лишь роль просителей, ходатаев.
Поскольку первая задача чиновника - обеспечить соблюдение единых, общих для всех формальных правил, то постепенно она превращается в самоцель. Рациональная в своей основе форма приобретает черты бессмысленного ритуала, а содержание подменяется формой. Снижается уровень понимания проблем, встающих перед аппаратом, отдельными его звеньями и служащими. Для понимания логики бюрократической машины важен известный Паркинсона: бюрократическая организация стремится к неограниченному расширению своего влияния. При этом не наблюдается стремления к повышению собственной ответственности за состояние дел - скорее наоборот. Максимизация масштабов и сферы своего при минимизации ответственности - вот бюрократический идеал.
Часто бюрократизм отождествляют с волокитой, отписками, канцелярщиной и т.п. Однако эти внешние симптомы болезни неправомерно смешивают с ее внутренним содержанием, которое еще В.И. Ленин удачно определил как подчинение интересов дела интересам карьеры. Бюрократизм включает следующие компоненты: в политическом аспекте - чрезмерное разрастание и безответственность исполнительной власти; социальном - отчуждение этой власти от народа; организационном - канцеляристская подмена содержания формой; морально-психологическом - бюрократическая деформация сознания.
История бюрократии
Несмотря на то, что сам термин «бюрократия» появился только в начале XVIII века, концепция подобной административной системы существует с древних времён. Ключевым моментом для её возникновения является письменности, таким образом, первые «бюрократии» возникают уже в Древнем Шумере и Древнем Египте. В Древнем сложную бюрократическую систему создал Конфуций. Римская империя также имела бюрократический аппарат, особенно разросшийся и ставший оказывать негативное воздействие на экономику во времена Диоклетиана. После распада империи особенно сложную бюрократическую систему построила Византийская империя.
Теории бюрократии
Теории бюрократии - англ. theories of bureaucracy; нем. Burokratietheorien. Совокупность концепций (К. А. Сен-Симон, М. Вебер, Р. Мертон, Р. Бендикс, Ф. Селзник, А. Гоулднер, М. Крозье, С.Липсет), анализирующих функции и внутренние структуры бюрократической организации и рассматривающих процессы бюрократизации как явление, характеризующееся "рациональностью", внутренне присущей обществу и соответствующей современному научно-техническому уровню его .
С властью бюрократии соприкасается любое современное общество. И особенно общество переходного , как сегодня происходит у нас в . Сегодня трудно найти такое государство, в котором бы не относились к чиновникам негативно (это уже точно подмечено). Вместе с тем термин бюрократия" используется для обозначения формы организации институтов общества, особенностей работы органов власти, групп людей, владеющих техникой административной работы, обладающих и , способных готовить, составлять и интерпретировать политические решения и т. п.
Если отвлечься от множества оттенков при анализе проблем бюрократии, то можно выделить в самом общем виде два направления ее изучения: в рамках социологии политики; в рамках социологии организаций. Такое разграничение основных направлений в исследовании бюрократических структур, конечно же, в достаточной степени условно. Как известно, в социологии организаций значение придается, прежде всего, вопросу эффективности организационной деятельности, а проблема власти чиновничества является второстепенной.
По мнению ряда ученых, социология организаций не обладает соответствующими средствами исследования власти бюрократии, ибо формальные организации рассматриваются в качестве самодостаточного объекта изучения, нередко в отрыве от происходящих в обществе процессов. Для понимания сущности этой власти необходимо рассматривать бюрократию в более широком социально-историческом контексте.
Именно такой подход к административному аппарату наиболее четко проявляется в работах классиков политической социологии. Винсент де Гурнэ рассматривал бюрократию как новую форму государственного правления. Он считал, сущность и значение ее как раз и состоит в том, что работа правительства оказалась в руках правителей по профессии. Г. Гегель, Д.С. Милль, А. де Токвиль, Г. Моска, М. Вебер также рассматривали бюрократию как новый тип системы, где управленческая деятельность осуществляется назначенными профессиональными чиновниками.
Первое направление - классовые теории
К концепциям первого направления, рассматривающим бюрократию как правление "профессиональных чиновников", следует отнести классовые теории (К. Маркс, В.И. Ленин). А также теории, которые определяют бюрократию в качестве нового класса - М. Бакунин, Дж. Бернхэм, М. Джилас, М. Восленский, Д. Ледонн и др. В основании этих теорий лежит все то же представление о господстве профессиональных чиновников, но подается оно в соединении с теорией собственности на средства производства.
Это позволяет развить положения о бюрократии как особом классе и о превращении бюрократом своего места в должностной иерархии в частную собственность. Бюрократия, являясь частью господствующего класса, безраздельно владеет двумя основными факторами, обеспечивающими жизнедеятельность общества, - управлением и собственностью, которые в нерасчлененном виде присутствуют на каждом уровне бюрократической иерархии. Можно выделить круг основных вопросов, которые ставятся и разрешаются представителями данного направления в изучении бюрократии: кто правит? в чьих интересах? каковы социальные основы власти бюрократии? кто реализует функции контроля над бюрократией?
Теория бюрократии Карла Маркса
Противоположную Гегелю интерпретацию соотношения чиновничьего государства и гражданского общества предложил К. Маркс. По Марксу, государство не выражает интересы граждан, а само их задает. Задача чиновников в обществе - только по форме поддерживать всеобщий интерес. Поэтому задачей института бюрократии в буржуазном обществе становится формойроизводство, направленное на создание иллюзии того, что государство охраняет всеобщий интерес. Для Маркса бюрократия представляет "волю государства", "сознание государства", "могущество государства". Содержанием деятельности бюрократии является формальный дух государства.
Необходимо отметить, что в понятии "бюрократия" Маркс соединял несколько значений. Этот термин включал как всю систему власти и управления, так и людей, входивших в эту систему. К данному институту он относил все элементы исполнительной власти, включая коллегиальные совещательные правительственные образования. Нередко Маркс использовал слово "бюрократ" в негативном смысле как носителя каких-либо патологических характеристик, связанных с управленческой деятельностью. Такая, присущая больше публицистике, чем научному дискурсу, трактовка чиновничьей деятельности усложняет проблему административного сектора как "исполнительного" института в системе властей.
Гегелевская диалектика всеобщего и частного интересов представлялась Марксу иллюзорной, так как она использовалось чиновниками для оправдания своих собственных интересов. Рассматривая роль бюрократии с точки зрения функционирования государственного механизма, Маркс обнаруживает парадокс: бюрократия как государственный институт, по существу, владеет государством, оно является ее частной собственностью.
Благодаря тому, что назначение бюрократии - быть примиряющей силой между гражданского общества, она получает возможность выдавать свой частный интерес за интерес всеобщий. Бюрократии свойственна иерархическая вертикаль, потому что чиновничеству необходимо создать впечатление своей значимости, необходимости своего института в обществе, замаскировать направляемый узкогрупповыми интересами характер своей деятельности. Бюрократы стремятся окружить тайной свою деятельность, создавая иллюзию своей компетентности.
Рассмотрение института бюрократии сточки зрения его происхождения, его классовой сущности и его будущего приводит Маркса к выводам о том, что бюрократия возникает как орудие буржуазии, при помощи которого последняя заменяет прежнюю, иерархизированную, основанную на феодальных привилегиях систему власти на новую, централизованную и упорядоченную. Но с эволюцией капитализма бюрократия становится служанкой буржуазии и лишается самостоятельности.
Однако в условиях парламентской республики бюрократия получает возможность, продолжая обслуживать интересы господствующего класса буржуазии, реализовывать и свое собственное стремление к самовластию. Сделанные Марксом в результате исследования государственных институтов в условиях капитализма выводы об их специфике непосредственно связаны с его основополагающей концепцией - теорией отчуждения и разделения труда, что придает проблеме бюрократии в марксовой интерпретации определенный философско-исторический смысл. Государственные учреждения являются продуктом отчуждения человеческой общественной сущности от человека или управления от управляемого субъекта.
Такое понимание сущности государства приводит Маркса к вполне логичному выводу о преодолении государства в обществе будущего, если последнее покончит с политическим разделением труда и частной собственностью. Идеал государства, по Марксу, - это община (коммуна), приходящая на смену классово-антагонистическому капиталистическому обществу в новом бесклассовом обществе. Следует обратить внимание еще на одну теорию Маркса, которая занимала значительное место в его политической философии и имела некоторое отношение к его историко-философской интерпретации института бюрократии - теорию противопоставления «Запада» «Востоку», «западного» «азиатскому» обществу.
Рассматривая историческое развитие человечества, Маркс отмечал существующие в разные периоды и в разных формах два вида государственных структур:- европейские, западные, классовые;- деспотические, восточные, азиатские, патриархальные. Разрабатывая теорию «восточной» формы государства на примере известных ему азиатских обществ, Маркс создал очень близкую к реалиям жизни модель социальных отношений, характеризующуюся преимущественным владычеством государства.
При азиатской форме правления, азиатском способе производства государство, если не поглощает полностью общество, то, по меньшей мере, становится сильнее общества, потому что коллективным трудом управляют государственные служащие. Нерасчлененность политики и управления, политики и экономики, отсутствие собственности у населения, ограниченные товарно-денежные отношения - сущностные составные специфической «восточной», «азиатской» формы господства государства, однако Маркс не определял такой тип государственных служащих в качестве господствующего класса.
Второе направление - организационные теории
Второе направление изучения бюрократии представлено теориями формальной организации (Р. Мертон, Ф. Селзник, П.М. Блау, А. Этциони, Э. Мэйо и др.). Здесь рассматриваются следующие проблемы: эффективность административных структур, механизм функционирования власти; формально-технические составляющие бюрократии; внутри организационные законы и интересы; связь с социальной средой; способы и формы бюрократии.
В этой группе теорий особое место принадлежит теории М. Вебера. Вебер предлагает бюрократическую модель организации, но в отличие, например, от представителей концепции "организация - машина" (А. Файоль, Л. Урвик) он не занимается детально практическим построением бюрократических отношений с целью снятия появляющихся в процессе развития этих отношений проблем, его исследование "административной" организации предлагает преимущественно теоретическую модель.
Теория бюрократии Гегеля
Один из первых научных анализов сущностных характеристик феномена бюрократии принадлежит Гегелю, хотя сам термин "бюрократия" философ в своих работах и не использует. Однако всеобщность бюрократии (исполнительной власти, чиновничества) предстает в его теории государства и права в неразрывной связи с определенным типом организации, управления и власти, то есть как всеобщность государства.Государство для Гегеля - "действительность нравственной идеи", "в-себе-и-для себя разумное", "шествие бога в мире". Чиновничье государство - это "средоточие государственного сознания и наиболее выдающейся образованности".
Оно представляет собой основу среднего сословия. Такой тип государства, являющийся формой выражения всеобщего интереса, обусловлен наличием гражданского общества. Гражданское общество определялось Гегелем как комплекс частных лиц, классов, групп и институтов, существование которых не обусловлено напрямую наличием государства. Это общество, согласно Гегелю, есть рационально структурированное общество, нормы, жизни которого отличны от норм государственной жизни. Однако различные компоненты гражданского общества находятся в постоянном конфликте, и значительное усиление одних из них может привести к ослаблению других.
Поэтому гражданское общество не в состоянии сохранить себя как "гражданское", если оно не управляется государством. Основной функцией исполнительной власти в теории Гегеля являлась реализация решений, которая должна осуществляться монархом в соответствии всеобщим интересом. Осуществление данной функции возлагалось на коллегиальные совещательные органы и государственных чиновников в соответствии с принципом разделения властей. Гегель не отрицает принципы правового государства, но считает, что разделение властей не предполагает их противостояния, а является проявлением диалектического единства государства и общества.
При этом он с сомнением относится к теории , считая конституционную монархию истинным выражением и конкретным завершением абсолютной идеи права. В условиях, когда гражданские институты по своей природе не выявляют всеобщий интерес, (они находятся в конфликтном состоянии между собой), государственные служащие, во-первых, обязаны получать профессиональную подготовку, во-вторых, должны быть обеспечены государственным денежным содержанием для того, чтобы их собственные интересы не стали помехой осуществлению ими всеобщего интереса.
Одновременно Гегель выделяет ряд условий, которые гарантируют то, что власть чиновников не выйдет за пределы всеобщего интереса: наличие верховной власти, то есть: "установление суверенитета сверху"; установление иерархии внутри чиновничьего аппарата, которая ограничивает его произвол; постоянный конфликт между бюрократией и частными корпорациями; непосредственная нравственная и умственная культура чиновника. Формированию управленческой культуры Гегель придавал особое значение, потому что она должна быть, по его мнению, интеллектуальным противовесом механистической направленности государственного аппарата.
Управленческая культура народовластия
Гегелевская модель бюрократического управления исходит из взаимозависимости и тождества государства и гражданского общества, во-первых, во-вторых, -из необходимости для формирования этой взаимозависимости среднего класса. Одновременно бюрократия вместе с монархией объявляется Гегелем нейтральной силой, которая стоит над конфликтующими группами людей с их особыми интересами, составляющими гражданское общество. Чиновники воплощают универсальные интересы всего общества, так как они наделены специфическими знаниями, необходимыми для современного государства.
Теории бюрократии по Веберу и Вильсону
Появление термина «бюрократия» связывают с именем французского экономиста Винсента де Гурнэ, который ввел его в 1745 г. для обозначения исполнительной власти. В научный оборот этот термин вошел благодаря немецкому социологу, экономисту, историку Максу Веберу (1864-1920), автору наиболее полного и всестороннего социологического исследования феномена бюрократии.
Вебер предложил следующие принципы бюрократической концепции организационной структуры: иерархическое построение организации; иерархия приказа, построенная на легальной власти;подчинение нижестоящего работника вышестоящему и ответственность не только за свои действия, но и за действия подчиненных; специализация и разделение труда по функциям;четкая система процедур и правил, обеспечивающая единообразие выполнения производственных процессов; система продвижения и пребывания в должности, основанная на умениях и опыте и измеряемая стандартами; ориентация системы коммуникаций как в организации, так и вне се на написанные правила.
Термин «бюрократия» Вебером использовался для обозначения рациональной организации, предписания и правила которой создают фундамент эффективной работы и позволяют бороться с фаворитизмом. Бюрократия рассматривалась им как некий идеальный образ, наиболее эффективный инструмент управления социальными структурами и отдельными структурными единицами.
По мнению Вебера, жестко формализованный характер бюрократических отношений, четкость распределения ролевых функций, личная заинтересованность бюрократов в достижении целей организации приводят к принятию своевременных и квалифицированных решений, основанных на тщательно отобранной и проверенной информации. Бюрократию как рациональную машину управления характеризуют: жесткая ответственность за каждый участок работы: координация во имя достижения организационных целей; оптимальное действие безличных правил; четкая иерархическая зависимость.
Однако позже Вебер стал различать бюрократию в позитивном смысле (западная рациональная система управления) и в негативном смысле (восточная иррациональная система управления), понимая под восточной иррациональной системой управления такую, в которой инструкции, приказы, задания и прочие формальные атрибуты власти становятся самоцелью.
В начале XX в. немецкий социолог Макс Вебер разработал концепцию рациональной бюрократии (Weber М. Theory of social and economic organization. New York, 1964). Бюрократическая организация пришла на смену системе патриархальной, средневековой администрации, при которой обычному, рядовому человеку без и связей добиться справедливости было невозможно: сроков рассмотрения дел не существовало, порядок их производства и подведомственность были неопределенны, а главное - во всем господствовали произвол, личное усмотрение. Исход дела решали не правота человека, не объективные обстоятельства, а его статус, богатство, связи, ловкость, умение задобрить нужную персону.
Впрочем, патриархальная система имела и свои удобства. Найдя личный контакт с «нужным лицом», проситель мог без формальных проволочек (а часто и вопреки закону) решить . Между ними возникали не формально-деловые, а теплые, порой дружеские отношения. Однако недостатки такой системы явно перевешивали. Поэтому в качестве альтернативы ей стала складываться иная, современная форма решения текущих дел, которой (в идеале) присущи их ведение компетентными и бесстрастными исполнителями, в полном соответствии с и процедурой, упорядоченность делопроизводства, свобода от субъективных влияний.
Словом, организация современного типа предполагает господство общеобязательных регламентированных процедур, исполнение которых не зависит от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет. Все равны перед единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений. Такова концепция рациональной бюрократии, как ее сформулировал М. Вебер. Он указывал, что этот тип управления, хотя он возник в таких бюрократических государствах, как Пруссия, становился преобладающим во всех политических системах и, более того, во всех организациях, в которых управление осуществлялось в крупном масштабе.
В своем определении бюрократии Вебер стремился выделить общие черты для всех современных административных систем. Он указывал десять таких черт, но для удобства они могут быть сведены к четырем главным признакам: компетенция каждого бюрократического уровня четко регламентирована, т.е. зафиксирована нормативно; иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации; вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, подготовка приказов и директив и т.п.) осуществляется в форме письменных документов, подлежащих последующему хранению; все должностные лица должны быть хорошими в области администрирования, т.е. быть компетентными не только в сфере своих профессиональных должностных обязанностей (например, в качестве юриста, экономиста, инженера, военного и т.п.), но также и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократической организации в целом.
Из его модели бюрократии следует, что эффективность может быть достигнута благодаря рациональному разделению труда и четкому сфер компетенции. Если рассмотреть элементы веберовской модели бюрократии, то каждый из них соответствует этому критерию эффективности. Основным признаком бюрократии является систематическое разделение труда, при помощи которого административные проблемы разбиваются на поддающиеся решению задачи.
Другие признаки бюрократии служат той же цели. Ее безличный характер гарантирует отсутствие фаворитизма в подборе персонала, который назначается в соответствии с индивидуальными достижениями, в самой управленческой деятельности, свободной от непредсказуемости личных связей. Подчиненность правилам позволяет бюрократии вести большое число дел единообразно, тогда как наличие процедур для изменения этих правил освобождает от ограничений традиции.
В американской административной науке ту же идею развивал в конце XIX в. будущий Вудро Вильсон. Его главный труд по этой проблеме, считающийся классикой и источником вдохновения для многих поколений американских администраторов, - «Изучение администрации»(Wilson Woodrow The study of Administration) был опубликован в 1887 г.
Основные идеи Вильсона таковы: в любой системе управления существует единый управляющий центр как необходимая предпосылка ее эффективности и ответственности; структурное сходство всех современных правительств; отделение управления от политики;профессионализм служащих; организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности; наличие хорошей администрации как необходимое условие человеческой и достижения благоденствия.
Как видно, Вебер и Вильсон с разных сторон сформулировали в сущности аналогичные концепции. Ведь, по Веберу, бюрократическая организация - технически самая совершенная из всех мыслимых организационных форм. Ее превосходство, проявляющееся в четкости, быстроте, компетентности, преемственности, единстве, субординации, стабильности, относительной дешевизне и, наконец, в безличном характере деятельности, ставит ее выше всех прочих видов.
Другими словами, бюрократия - это господство профессионализма над некомпетентностью, нормы над произволом, объективности над субъективностью. Можно выделить три ее главных «идеологических» постулата: бюрократия одинаково эффективно служит любому политическому «хозяину», не вмешиваясь при этом в политический процесс;это наилучшая из всех возможных форм организации; важнейшее ее достоинство - независимость от воздействия субъективных (человеческих) влияний на принятие решений.
Однако исследования реальной работы организаций говорят о том, что следование бюрократическим нормам может не только способствовать, но и препятствовать эффективности. Это происходит потому, что принципам бюрократической организации сопутствуют существенные дисфункциональные эффекты, которые тем более выражены, чем более последовательно применяются эти принципы. Следование правилам может привести к отсутствию гибкости. Безличный характер отношений порождает бюрократическое безразличие и бесчувственность. Иерархия часто препятствует проявлению индивидуальной ответственности и инициативы.
Наиболее точный подход, как нам представляется, был обозначен К. Марксом в работе «К критике гегелевской философии права». Вот некоторые его выражения: бюрократия есть «государственный формализм» гражданского общества; бюрократия составляет особое замкнутое общество в государстве; бюрократия есть мнимое государство наряду с реальным государством, она есть спиритуализм государства.
Теории бюрократии по Мертону и Гоулднеру
По мнению американских социологов Р. Мертона и А. Гоулднера, наиболее распространенной дисфункцией, порождаемой бюрократией, является перенос акцента с целей деятельности на ее средства, в результате чего жесткая иерархия, неукоснительное исполнение инструкций, строгая дисциплина и т.п. превращаются в тормоз на пути рациональности. Иными словами, рациональное устройство воспроизводит внутри себя элементы иррационального.
Роберт Мертон (1910-2003) оценивал бюрократию следующим образом: в результате неукоснительного следования формальным правилам и конформизма работники управления в конечном счете теряют способность принимать самостоятельные решения;постоянная ориентация на правила, реляции и формально разработанные руководства к действию приводит к тому, что данные нормативы становятся всеобщими и окончательными, а их соблюдение - основной задачей и результатом организационной деятельности;все это обусловливает отказ представителей бюрократии от творческого, самостоятельного мышления и даже от компетенции; следствием становится рождение стереотипного бюрократа, не имеющего воображения и способности к творчеству, не гибкого в применении официальных норм и правил;итог деятельности такого бюрократа - замкнутость бюрократической касты, возвышение ее над работниками.
Трудности в бюрократических структурах связаны с преувеличением значимости стандартизованных правил, процедур и норм, точно определяющих: как работникам следует решать поставленные перед ними задачи, реализовывать запросы других подразделений организации, взаимодействовать с клиентами и общественностью.
Вследствие этого организация утрачивает гибкость в отношениях с внешней средой: клиенты и общественность ощущают неадекватность реакции на их запросы и требования, поскольку их проблемы решаются строго в соответствии с установленными нормами без учета сложившейся ситуации;если клиенты или представители общественности указывают бюрократу на излишнюю приверженность нормам, он ссылается на соответствующее правило или инструкцию;при этом бюрократ не может быть наказан, так как формально он действует абсолютно правильно.
Для бюрократической формы управления характерны следующие негативные социально-психологические черты: игнорирование человеческой природы; господство духа отчуждения; ограниченные возможности высказывания взглядов, особенно тех, которые противоречат общепринятому образу мышления; подчиненность личных целей работников целям организации; несовместимость с развитой деятельной личностью; приспособленчество; игнорирование неформальной организации и межличностных отношений.
Американский социолог А. Гоулднер, развивая идеи Вебера, выделял в современном обществе два типа бюрократии: представительную, где власть опирается на знание и умение;авторитарную, где власть опирается на негативные санкции, повиновение превращается в самоцель, а власть узаконивается самим фактом пребывания в должности.
В социологии теория бюрократии является одной из самых разработанных. Тем не менее к этой теме вновь и вновь обращаются. Почему? По мнению А. Тоффлера, бюрократия обладает тремя основными чертами - стабильностью, иерархией, разделением труда.
Социологи считают, что без бюрократии у общества нет перспективы развития, так как эта форма управления является единственно работоспособной и приемлемой. В связи с этим одна из основных задач современного управления состоит в изменении роли бюрократии в деятельности организации в соответствии с принципами, разработанными Вебером. Достижение этой цели возможно при изменении установок представителей бюрократии и провозглашении их благополучия и карьеры с конечным результатом деятельности организации.
Виды бюрократии
Со времени изучения бюрократии Вебером она претерпела существенные изменения, развиваясь вместе со структурами организаций. В настоящее время различают три вида бюрократии.
Аппаратная (классическая) бюрократия полностью соответствует модели Вебера. При таком типе бюрократии работники управления весьма слабо используют профессиональные знания, поскольку их основная обязанность - выполнение общих управленческих функций и они ограничены рамками своей роли в организации.
Основными достоинствами аппаратной бюрократии являются: стабильность функционирования организации и органов ее управления; четкое разделение труда; стандартизация и унификация всей деятельности, что снижает ошибок; сокращение времени ролевого обучения работников управления; формализация, обеспечивающая стабильность и слаженность работы; централизация, гарантирующая надежность управления.
Аппаратной бюрократии присущи следующие недостатки: опасность возникновения бюрократизма; отсутствие достаточной мотивации; неполное использование умственных способностей и психологических особенностей работников; неэффективность в изменяющихся условиях и при нестандартных ситуаций, поскольку зачастую принимаются неадекватные и несвоевременные управленческие решения. Аппаратная бюрократия составляет основу управления в министерствах и ведомствах, в большинстве учреждений государственного или муниципального управления, может быть основой управления в организациях со стабильной структурой и мало изменяющимися отношениями с внешней средой.
Профессиональная бюрократия
Профессиональная бюрократия предполагает у управляющих наличие глубоких теоретических и практических знаний в узких областях деятельности, ограниченных ролевыми требованиями. Перечислим основные характеристики деятельности профессиональных бюрократов: высокие степень специализации и компетентность; учет не только процесса управления, но и условий его протекания; меньшая формализованность (по сравнению с аппаратной бюрократией); большая свобода в принятии управленческих решений в рамках своей роли, где как высший руководитель не столь осведомлен в решении узких, специфических вопросов деятельности; группирование по функциональному и иерархическому принципам и централизованное принятие управленческих решений.
Для профессиональной бюрократии характерны следующие достоинства: возможность решения неординарных задач, требующих применения профессиональных знаний; весьма высокая мотивация работников на достижение организационных и групповых целей, а не только личных; ослабление контроля высшего руководства за деятельностью, что дает большую свободу для творческого решения проблем управления.
Стоит отметить недостатки профессиональной бюрократии: эффективность ее резко снижается, когда организация функционирует в неизменных условиях, а основные се компоненты не подвергаются постоянному воздействию внешней среды; подбор, расстановка и обеспечение функционирования работников приобретают особое значение, так как уровень их профессионализма должен быть весьма высоким. Это предполагает дополнительные на обучение работников управления; усложняются формы применения власти: помимо власти принуждения и вознаграждения здесь должны активно использоваться экспертная и информационная власть.
Адхократия как форма бюрократического управления возникла сравнительно недавно, в 1970-е гг. Термин происходит от лат. ad hoc - специальный и греч. kratos - власть. А. Тоффлер использовал его для обозначения организационной структуры, основу которой составляют временные рабочие группы, создаваемые для решения одной задачи или проекта. Адхократия - это аппарат управления, состоящий из работников, профессионально выполняющих управленческие функции. Эта быстро изменяющаяся адаптивная структура организуется вокруг проблем, которые решаются группами специалистов с различными профессиональными знаниями, подобранных в соответствии с ситуацией.
Адхократы отличаются от идеальных бюрократов Вебера отсутствием строгого разделения труда, четкой иерархии, минимальной формализацией деятельности, быстрым реагированием на любые изменения во всех компонентах организации и внешней среде. Девизадхократии - максимальная гибкость и адаптивность по отношению к изменяющейся ситуации. Адхократия лишена многих недостатков, присущих бюрократии, наиболее эффективна в современных условиях и имеет перспективное будущее.
Ядром системы ценностей бюрократизма являются: карьера, с которой связаны все помыслы и ожидания служащего; самоидентификация служащего с организацией; служение организации как средство достижения собственной выгоды. Из множества противоречий, существующих в управлении, в качестве основного можно выделить противоречие между объективно общественным характером управления (ибо в этот процесс вовлечены и прямо зависят от его результатов практически все члены общества) и субъективно замкнутым способом его осуществления, так как в итоге управление, призванное отражать волю общества, осуществляется довольно локальной социальной группой профессионалов-управленцев.
Одной из существенных черт бюрократии является стремление монополизировать власть и управление. Достигнув монополии, чиновники стремятся организовать сложную систему служебной тайны, которая препятствует вынесению реальной оценки их действий служащими либо общественностью. Идеал чиновничьего регулирования заключается в том, чтобы самим издавать нормативные акты, принуждать общество к их исполнению, не допуская над собой какого-либо контроля. Таким образом, основной социально-политический интерес бюрократии состоит в реализации и защите монопольного отправления ею властных функций в обществе.
Основные модели бюрократии
Государственная служба предназначена для выполнения функций государственного управления, аппарат которого организован на принципах бюрократии. В современной литературе понятие «бюрократия» имеет несколько значений: синоним понятий «управление», «администрирование»; рационально организованная система управления, в которой дела решаются компетентными служащими на должном профессиональном уровне в соответствии с законами и установленными правилами.
Исследованием бюрократии занимались многие выдающиеся ученые. Ими выдвинуто ряд теорий, идей, описаны типы (модели) бюрократии. Основными моделями бюрократии являются: патримониальная (патриархальная), рациональная, азиатская (восточная), партийно-государственная (советская), реалистическая (современная), поведенческая и др.
Патримониальная модель бюрократии характеризует государственную службу феодальных государств, в которой преобладают традиции. Для развитого патримониализма характерно отсутствие особых формальных (правовых) норм, регулирующих государственную службу.Патримониальная бюрократия использует традиционные методы решения задач государственного управления: личные связи, протекция; вознаграждение, взятки, подкуп, дары, вымогательство; сила (насилие), усмотрение, произвол и др. Успешность решения дел, зависящих от государства, определяется также статусом, богатством гражданина.
Патримониальная модель бюрократии получила наиболее широкое развитие в Древнем Египте, Римской империи, Византии, Китае. Ряд ее элементов характерен и для государственной службы Российской Федерации до реформ Петра I: появление служивого сословия вместо родового начала осуществления государственного управления; возрастание роли служебной пригодности при назначении на должности государственной службы; господство системы «кормления»; спонтанный характер служебных поручений; жесткая дисциплина и т. д. При этом правители (князья, цари) нередко опирались на военную силу.
Имперская (азиатская) модель бюрократии
Эта модель наиболее полное воплощение получила в азиатских империях. Ее классическая форма - китайская бюрократия. О ней у нас ходят легенды, представляющие ее едва ли не образцом государственной службы. На самом деле «китайская модель», несмотря на некоторые формальные совпадения с моделью веберовской (система экзаменов на право получения должности плюс ступенчатая должностная иерархия), по своим фундаментальным принципам и целям ей противоположна.
Как известно, в древнем и средневековом Китае не существовало права частной собственности на землю в европейском смысле. (Сын Небес) был единственным собственником всех земель страны. Подданные же, согласно конфуцианской традиции, считались как бы членами одной большой семьи во главе с императором. Соответственно чиновники были управляющими императорской собственностью. Человеческая же природа рассматривалась как сочетание света и тьмы, т.е. хорошего и плохого - инь и янь. Отсюда и задача бюрократии понималась не как служение общественным интересам, а как смягчение негативных последствий от действия в принципе неискоренимых пороков людей, дабы обеспечить эффективную власть Сына Небес.
Соответственно и вся пресловутая система экзаменов на возможность занятия должности чиновника была специфичной и имела в виду всего лишь проверку способности кандидатов служить императору и, главное, обеспечивать стабильность, устойчивость, неизменность системы независимо от меняющихся исторических условий и обстоятельств. Для предотвращения, казалось бы, неизбежного в подобных случаях процесса складывания бюрократической корпорации действовал ряд механизмов разобщения чиновников и их интересов.
К числу таких механизмов подчинения чиновника не бюрократической структуре власти как таковой, не интересам бюрократической элиты, а лишь милости императора можно отнести: отсутствие у чиновников узкой специализации, делавшее возможным их безболезненную взаимозаменяемость подобно однородным частям механизма; постоянный кандидатов на должности, преследовавший ту же цель (сдача экзаменов отнюдь не гарантировала получение должности, а лишь позволяла войти в число претендентов на нее, само же ожидание могло длиться неограниченно долго, но могло быть сокращено взяткой, что тоже, впрочем, не давало успеха).
Также к механизмами подчинения нужно отнести: крайнюю ограниченность перспектив служебной карьеры (чиновник часто оставался в одной и той же должности весь срок своей службы, нередко составлявший лишь несколько лет), а это лишало смысла создание столь обычной в других бюрократических системах лестницы личных связей; личную зависимость всех чиновников от императора; жесткие меры против неформальных связей в среде чиновников, чтобы предотвратить возникновение в их среде устойчивых коалиций.
Например, запрет на личную дружбу, запрещение чиновникам одного клана служить в одной провинции, запрет на браки из числа местных жителей, запрет на приобретение собственности под юрисдикцией чиновника; финансовую зависимость чиновника не от императорского жалованья (обычно довольно небольшого и далеко не покрывавшего расходы, связанные с получением должности). Его благополучие зависело от умения выжать из императорских подданных максимум , в том числе и в свою личную пользу. Это неизбежно превращало чиновника в легко уязвимого нарушителя законов со всеми сопутствующими последствиями - страхом разоблачения, неуверенностью даже в ближайшем своем будущем и т.п.; отсутствие у чиновников каких-либо личных либо корпоративных гарантий от произвольных увольнений, понижений в должности и перемещений.
Все законы были сформулированы таким образом, что чиновник просто не мог их не нарушать и потому находился под постоянным страхом разоблачения и наказания, что делало его полностью зависимым и беззащитным перед высшей властью (это одно из ключевых отличий китайских чиновников от «веберовских» бюрократов);особо тщательный контроль за потенциально более опасной для власти высшей и средней бюрократией посредством разветвленной сети секретной полиции (цензоров); практики непосредственной связи императора с низшим эшелоном бюрократии, минуя ее промежуточные уровни; отсутствие должности главы правительства, функции которого исполнял сам император; и, конечно, личной системы всех назначений.
Известный китаевед Л.С. Переломов, анализируя влияние политической на организацию китайской администрации, перечисляет близкий набор механизмов, содержавшихся в виде системы предписаний влегизме - политическом учении, практически лежавшем в основе всей китайской государственной системы: систематическое обновление аппарата; равные возможности для чиновников; четкая градация внутри самого правящего класса; унификация мышления чиновничества;цензорский надзор; строгая личная ответственность чиновника.
Система, позволявшая держать бюрократов «в узде», была глубоко эшелонированной, с большим запасом прочности. Это показывает понимание основателями опасности от недостаточно подконтрольной бюрократии. Азиатская («имперская» или «восточная») модель описана в середине XIX в. К. Виттфогелем на основе идей английской школы в политэкономии об «азиатском» обществе и К. Марксом - об «азиатском» способе производства, где верховным собственником являлось всемогущее государство.
Наиболее развитой формой этого вида признана китайская бюрократия, просуществовавшая более двух тысяч лет. Эта модель бюрократии отличалась следующими чертами: сдача экзаменов на вакантную должность государственной службы как форма проверки способностей кандидата служить императору, обеспечивать стабильность существующей системы управления; «атомизация» бюрократии, т. е. ее разобщение с тем, чтобы она не могла объединиться против верховной власти; отсутствие узкой специализации служащих с целью их безболезненной замены в любое время; крайняя ограниченность перспектив служебной карьеры; личная зависимость всех служащих от императора; жесткие меры против неформальных связей на службе (запреты на личную дружбу, родственные связи, приобретение собственности).
Также такие черты как: финансовая зависимость служащих не столько от императорского жалованья, крайне низкого, сколько от подданных, что порождало возможность держать служащих «на крючке» как нарушителей закона; отсутствие гарантий против произвольных увольнений; наличие секретной полиции (цензоров) для контроля высшей и средней бюрократии; отсутствие должности главы правительства, функции которого исполнял сам император; личная система всех назначений. Имперская модель бюрократии особенно активно использовалась в России до XVIII в. с некоторыми особенностями из-за присутствия в ней элементов византийского и татарского вариантов государственной службы. Имперская модель доминировала в Российской Федерации и в советский период.
Теория рациональной бюрократии была выдвинута в начале XX в. выдающимся немецким социологом М. Вебером. Он считал эту бюрократию одним из наиболее крупных социальных изобретений человечества, технически самой совершенной из всех мыслимых организационных форм. Ряд идей, касающихся этого типа бюрократии, высказан несколько ранее в работах А. Токвиля, Д.С. Милля, В. Вильсона, а также в трудах Г. Гегеля.
Теория рациональной бюрократии характеризует государственную службу развитых капиталистических государств, прежде всего Западной . М. Вебер выделил устойчивые и определяющие принципы функционирования бюрократической системы государственного управления: личная свобода служащего, защищенность от произвола вышестоящих должностных лиц; иерархия должностей, четкое определение порядка субординации и подотчетности; статус должности государственной службы как единственного занятия служащего, несовместимого с другими занятиями (предпринимательство, политическая деятельность и т. д.).
Также в выше перечисленным принципам следует добавить: право служащего на карьеру и наличие соответствующих правовых норм продвижения по службе; нормативное закрепление компетенции каждого уровня \ правления; сопровождение реальных действий по управлению (принятие решений, сбор и обобщение информации, контроль исполнения и т. д.) письменными документами и их хранение; компетентность служащих не только по специальности, но и в сфере администрирования, управления; безличностность как основа рационализации, гарантия от произвола, решение дел строго по закону, «без любви и ненависти»; строгая дисциплина и контроль действий служащих и др.
Реализация этих принципов обеспечивает превосходство народоправства благодаря четкости, быстроте, компетентности, преемственности, стабильности, субординации, безличности деятельности государственных служащих. Преимущества рациональной бюрократии над патримониальной М. Вебер сравнивал с превосходством механического производства над ручным. В основе ее эффективности лежит профессионализм, правовые нормы, объективность, невмешательство в политику.
Взгляды М. Вебера в целом совпадают с выводами американского ученого, ставшего впоследствии президентом США, Вудро Вильсона. В работе «Изучение администрации» (1887 г.) он выдвинул следующие принципы бюрократии: наличие единого управляющего центра системы управления как предпосылка ее эффективности и ответственности; отделение управления от политики; профессионализм служащих; организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности и др.
Особое значение сохраняет идея Вильсона, развитая затем Гудноу, о дихотомии системы государственного управления, в котором выполняются два вида управления: политическое и административное. Политическое управление осуществляется выборными лицами, сменяемыми в любой момент. Административное управление осуществляется государственными служащими, назначаемыми на соответствующие должности, несменяемыми при замене политических руководителей, работающими на основе принципов профессионализма, стабильности, карьеры и т. д. Такой подход обеспечивает эффективность всей системы государственного управления.
В Российской Федерации ряд элементов модели рациональной бюрократии был введен Петром I в 20-х годах XVIII в. на основе таких актов, как «Генеральный регламент» и «Табель о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины». Особое значение имело введение требований к уровню профессионализма служащих, карьерной системы служебных назначений, мер по ослаблению личных связей при приеме на службу и ее прохождении. Система совершенствовалась в течение почти двух столетий и была отменена вследствие Октябрьской революции 1917 г.
Партийно-государственная модель бюрократии господствовала в советский период российской истории, а также в ряде стран, строивших в то время социалистическое общество. Экономической основой этой модели бюрократии была общественная собственность на средства производства (что сближает ее с имперской моделью), политической - руководящая роль монопольно правящей партии.
Для этой службы характерны следующие черты: модификация личной системы назначений партий (введение с этой целью номенклатуры - основной и учетной), расстановка членов партии на ключевых должностях государственной службы; рассмотрение государственной службы как узкопрофессиональной, а не управленческой деятельности; ассимилированный подход к государственным служащим, когда они не выделяются из общей массы служащих и действуют в соответствии с трудовым, а не административным правом; служащего - не выше среднего рабочего.
Реалистичная модель бюрократии
Обратимся теперь к той трактовке бюрократии, которая названареалистической. Фактически именно она является сейчас господствующей в странах западной народоправства. По сути, речь идет о постепенном дополнении и модернизации веберовской модели. Другой, во многом альтернативный подход начал формироваться в 70-е гг. прошлого века усилиями в основном американских авторов. Выражая общий дух во многом революционного для Запада времени конца 60-х - начала 70-х гг., они подвергли фундаментальной критике само стремление представить бюрократию высшей формой организации, позволяющей наилучшим образом решать проблемы современной цивилизации.
Появились концепции «отзывчивой» администрации, полицентризма, «плоских» структур и т.д. Сегодня в мировой практике уже осознана первостепенная роль в управлении, в том числе и государственном, культурных факторов, формирования новой культуры государственной службы. Считается, что без этического компонента любые административные реформы имеют мало шансов на успех.
Еще одна сторона процесса принципиальных изменений в государственной службе - это ееповорот в сторону людей. Гражданин рассматривается как своего рода«клиент» государственных учреждений. Из статуса подопечного, просителя он переходит в статус реализующего свои оказываемых ему государством услуг. В целом происходящий в последние десятилетия пересмотр принципов госслужбы можно свести к следующим направлениям: анализ и институционализация политической роли бюрократии и механизмов реализации ею своих корпоративных интересов; поиск оптимального соотношения политических и профессиональных начал в администрации; уменьшение роли вертикальной административной иерархии, развитие функциональных органов, «плоских» структур и т.п.; децентрализация, удешевление, сокращение администрации;ограничение роли традиционной административной «лестницы чинов»;введение менеджмента и даже в значительной части госслужбы; максимально возможная открытость, «отзывчивость» бюрократии на потребности и ожидания граждан;значительное повышение внимания к культурным и морально-этическим аспектам госслужбы.
Любопытны аспектыборьбы с бюрократией. Традиционно те, кто находится за пределами власти, с удовольствием разоблачают и критикуют бюрократические измышления в формировании и реализации власти. Каждый уважающий себя оппозиционер считал и считает своим обвинять действующую власть в бюрократизме. Но стоит тем же самым лицам, движениям прийти к власти, овладеть государственным аппаратом, как они часто воспроизводят бюрократию, причем не меньшую, чем свергнутая.
Государственный аппарат существует и отнюдь не собирается самоликвидироваться. Если бы какой-нибудь захвативший власть безумец попытался сделать что-то подобное, это привело бы общество к немедленной катастрофе. Получается, что объекты и субъекты критики бюрократизма меняются местами, создавая в общественном мнении впечатление борьбы с бюрократизмом, а он воссоздается то в одной, то в другой формации, то в одном, то в другом типе государства. Мало кто из исследователей пытается увидеть реальные истоки его многовекового существования.
Современная («поведенческая», «реалистическая») модель бюрократии отражает результаты модернизации веберовской модели в процессе административных реформ, начавшихся в 1978 г. в Новой Зеландии, в 1979 г. - в Англии, затем в , США и ряде других развитых стран, а с 1993 г. - в Российской Федерации.
Условиями модернизации веберовской модели государственной службы стали: становление информационного, постиндустриального общества; возникновение новых технологий производства и управления; коренное изменение роли человека на производстве и в жизни государства. Научной основой реформ стали теории «человеческих отношений», «общественного выбора», «плоских» и сетевых структур.
Изменения в системе государственного управления затронули проблемы разделения труда и ролей между государственными служащими и политиками, масштабов и содержания задач государственной службы, подходов к реализации требований ее нейтральности и независимости. На этой основе складывается более совершенная, модернизированная, по сравнению с веберовской, модель бюрократии. Она характеризуется следующими чертами:
Изменение целей государственной службы, смысла ее существования благодаря решительному повороту к нуждам населения, задачам развития гражданского общества;
политизация бюрократии, размывание границ между ею и политиками, совместное с ними участие в принятии решений и управлении; дополнение формальной структуры неформальной, включение в модель субъективного, человеческого фактора измерения государственной службы, изменение требований к государственным служащим, выдвижение на первый план их профессионализма, компетентности, конструктивности, активности, инициативности, способности к оправданному , принятию решений в условиях возрастающей неопределенности, недостатка или отсутствия управленческой информации на основе развитой интуиции; уменьшение роли вертикальной иерархии, развитие функциональных органов, «плоских», горизонтальных, сетевых структур в государственной службе, снижение значимости традиционной административной «лестницы чинов и званий»; коммерционализация государственной службы, перевод части государственного аппарата на рыночные принципы функционирования, прежде всего в сфере реализации социальных услуг населению; разделение функций политики и обслуживания граждан, передача на конкретной основе ряда функций государственных учреждений частным ; менеджеризация государственной службы, использование достижений управленческой культуры предпринимательства в деятельности государственных служащих; усиление внимания к сохранению вечных, универсальных ценностей - честности и компетентности государства, его ответственности перед гражданами за нанесенный ущерб, уважение к закону; эти требования вызваны фиксируемой в исследованиях тенденцией снижения профессионализма государственных служащих и уровня административной морали.
Реалистическая модель государственной службы может стать ориентиром для субъектов управления и реформирования современной государственной службы Российской .
Российская специфика бюрократии
Что же касается России, то в ней сочетались различные варианты «имперской» модели: до XVIII в. доминировало сочетание византийского и татарского вариантов, причем последний в свою очередь использовал в огрубленном виде элементы китайского образца (в частности, в сборе налогов). С петровскими реформами в него добавились элементы, заимствованные из европейского абсолютизма, т.е. у «полуимперского» варианта. С XIX века, а особенно со второй его половины - со времени реформ Александра II, начали развиваться и элементы модели рациональной бюрократии. Однако в целом имперская модель «государевой службы» все же преобладала вплоть до 1917 г., а в советский период она получила новый мощный импульс.
Бюрократия (бюрократизм как производное явление) представляет собой такую форму осуществления власти (прежде всего государственной), при которой имеет место подмена общей воли организации (общества, граждан) волей группы лиц.
Такая подмена инициируется многими причинами: нерациональным построением государственного аппарата, в котором немало дублирующих, параллельных структур; отсутствием или слабым правовым регулированием процессов управления с точки зрения как материальных, так и процессуальных норм; низким уровнем контроля за соблюдением установленных процедур; недостаточной профессиональной подготовкой политических деятелей и государственных служащих.
Реалии истории и современности убедительно показывают, что при бюрократизме идет подмена не только воли, но и интересов и целей. Отсюда культ руководителя, мессианское мышление чуть ли не каждого «начальника», замкнутость, верноподданность окружения, скрытые механизмы подбора кадров и многое другое. Бюрократизм приводит к тому, что в результате подменыгрупповые интересы, цели и воля начинают выдаваться за общие. Власти в таких случаях делают вид, что они действуют от имени и по поручению всех и что они ни говорят и ни вершат, то все якобы во благо всех, для пользы и развития, хотя все имеют по соответствующим вопросам иное, часто противоположное мнение. Формализм, чинопочитание, многописание и т.п. - есть не что иное, как атрибутика бюрократизма, его оформление, сокрытие за «внешним» сути «внутреннего» - использование власти ради личной корысти.